Роль судебной практики в повышении качества законотворческого процесса (А.И. Шумаков, "Гражданин и право", N 9 сентябрь 2006 г.)

Роль судебной практики в повышении качества законотворческого
процесса

Судебная практика оказывает разнообразное влияние на формирование и развитие права - от убеждения до обязательности. Сложности изучения этого влияния предопределены тем, что и судебная практика, и законотворчество имеют много ракурсов. Объектом воздействия судебной практики выступает законотворчество - деятельность компетентных органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов. Роль судебной практики в повышении качества законотворчества может значительно возрасти, если ее рассмотреть с точки зрения эффективного воздействия сложившейся правоприменительной деятельности на процесс создания нормативных правовых актов законотворческими органами. В результате этого в системе правовых актов происходят перемены, выражающиеся в их изменении, дополнении или отмене. Влияние судебной практики на законотворчество пока не становилось объектом специализированных научных исследований*(1).

Тем не менее феномен судебной практики в отечественной правовой системе проанализирован в научной литературе достаточно полно. Наиболее часто рассматриваются статус данного явления: источник или форма права*(2).

Нормативный правовой акт обладает абстрактностью формул. Законодатель создает его как конструкцию, которая должна в будущем породить массовые общественные отношения, т.е. нормы права претендуют на типичность в будущем. Это законодательное предвидение может оправдать себя или оказаться неплодотворными. Оценку применимости абстрактных норм к реальным жизненным отношения дает именно практика, в том числе и судебная. Устойчивые формы выражения судебной практики несут в себе не только систематизированную информацию о соотношении систем "право" - "практика", но и содержат вариант решения имеющейся проблемы (пробел, коллизия и т.п.). Они имеют вид суждения, уже примененного при разрешении реальных дел, и в этом смысле они дают информацию законодателю (равно как и всем субъектам права) о конкретном предложении. Другие виды юридической практики проигрывают судебной в связи с тем, что нередко они не имеют "оболочки", внешней формы, адекватной для ее восприятия законодателем.

Представляется, что дать четкое определение роли судебной практики в повышении качества законотворчества довольно затруднительно: во-первых, ввиду недостаточности ее обработки и учета для целей законотворчества; во-вторых, из-за отсутствия субъекта процесса воздействия; в-третьих, вследствие несистематичности этой деятельности.

Влияние судебной практики на законотворчество осуществляется перманентно. Способы этого влияния различаются, но их объединяет то, что в результате происходит изменение правовых норм. Элементами данной системы выступают, с одной стороны, судебные органы, а с другой, - законодатель. Если между названными субъектами нет посредников, то речь идет о прямом влиянии. При наличии посредников (средства массовой информации, общественные объединения и иные лица) воздействие будет опосредованным. Основанием данной классификации является наличие либо отсутствие посредников между элементами системы. Но для непосредственного влияния можно учесть еще дополнительный критерий: по чьей инициативе осуществляется воздействие? По своему усмотрению судебные органы реализуют право законодательной инициативы. Законодатель может для своих целей самостоятельно обратиться к судебной практике как источнику положений для совершенствования законодательства.

Спорность статуса судебной практики в отечественной правовой системе дает возможность для утверждения классификации по наличию (отсутствию) правовых оснований. Влияние разделяется на легитимное и противоправное (условно-правомерное)*(3). У законного влияния есть правовые основания. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по предметам их ведения. Кроме того, право законодательной инициативы, в соответствии с конституциями и уставами субъектов РФ, принадлежит также республиканским, краевым, областным, городским судам (общей юрисдикции и арбитражным) и законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта РФ. Противоправное влияние осуществляется вопреки правовым нормам, а условно правомерное - вне их, т.е. при отсутствии правовых норм.

Влияние может различаться в зависимости от его последствий для текста нормативного правового акта. В первом случае текст изменяется, дополняется, отменяется через законотворческие процедуры*(4).

Представляют интерес формы влияния, выделенные проф. А.Б. Венгеровым: закрепление сложившейся практики; преодоление ошибочной практики*(5). В целом классификация А.Б. Венгерова может быть охарактеризована как результативная, так как ее основанием выступает эффект от судебной практики: на ее основе может быть создано новое или отменено старое предписание.

Правомерным способом влияния судебной практики на законотворчество является законодательная инициатива судебных органов. Законодательная инициатива представляется наиболее четким механизмом влияния судебной практики на развитие права. Особенность этого способа состоит в наличии соответствующих юридических оснований, начиная со ст. 104 Конституции РФ, соответствующих федеральных и конституционных законов, внутренних актов судов.

Поиск разумного баланса в деятельности судебных органов, в том числе между законотворческой и правоприменительной, является сложным и спорным. Примечательно, что разделение любого алгоритма вызывает критику. "Понятно, что, если вместо использования своего права законодательной инициативы пленум издаст руководящее разъяснение, содержащее норму права, это явится нарушением законности, превышением компетенции суда. В то же время, если вместо издания руководящих разъяснений пленум обратится в законодательный орган по вопросу, который он сам мог и должен был решить, это вызовет отрицательные последствия"*(6). Авторы монографии, откуда приведена цитата, представляют правовой науке возможность "установить объективный критерий, который определял бы ту или иную деятельность Пленума Верховного Суда". Сами же они полагают, что "законодательная инициатива, очевидно, требуется там, где возникла потребность в регулировании вида категорий общественных отношений, где действующий закон не регулирует их с достаточной полнотой, а возникающий вопрос касается всей совокупности важнейших сторон вида общественных отношений"*(7).

Как показывает практика, судебные органы проявляют низкую активность в реализации предоставленного им права законодательной инициативы. Статья 104 Конституции РФ устанавливает, что суды вносят законопроекты по предметам их ведения. Практика законотворчества продемонстрировала функциональность этого ограничения. Но есть и другие причины низкой активности судебных органов в реализации ими права законодательной инициативы. Данные причины состоят в том, что суды не видят в реализации права законодательной инициативы своей специальной задачи, исходят из приоритетов правоприменительной деятельности. Устраняясь от законотворческой активности, они получают возможность не только чувствовать себя независимой ветвью власти, но и быть арбитром деятельности других государственных органов.

Одной из основных причин низкой активности судебных органов в реализации ими права законодательной инициативы является большая загруженность судов. Объем работы сотрудников аппарата суда, помощников судей и самих судей намного превышает условно-сравнимые объемы работы государственных гражданских служащих соответствующих по уровню органов исполнительной государственной власти.

У сотрудников судебной системы фактически отсутствует возможность заниматься активной деятельностью по внесению законодательных инициатив. Для решения данной проблемы необходимо увеличение штата аппарата судов (специалистов и консультантов), которые бы занимались анализом правоприменительной деятельности судов, выявляли потребности и противоречия в правовом регулировании, подготавливая тем самым правовую почву для последующей законодательной инициативы судов.

Вместе с тем наиболее значительный опыт в сфере осуществления мониторинга*(8) имеют государственные органы судебной власти, применяющие нормативные правовые акты различных отраслей права. Именно деятельность судебных институтов по обобщению практики применения нормативных правовых актов в наибольшей степени носит аналитический характер. Она также направлена на совершенствование правоприменительной практики и на выявление пробелов в законодательстве, требующих соответствующего восполнения. Но подобная работа судебных органов не относится к основному виду их деятельности, что также оказывает влияние на эффективность осуществляемого ими мониторинга. Кроме того, судебные органы государственной власти могут реализовывать свои законодательные инициативы только в пределах вопросов своего ведения.

Судебная практика может изменить понимание смысла правовой нормы. Суд в процессе своей деятельности улучшает имеющиеся правовые предписания. Эту функцию судебной практики описал А.Б. Венгеров: "Для положений судебной практики в области гражданского права характерно, что эти положения дополняют, изменяют отдельные структурные элементы уже существующих правовых норм - диспозицию, гипотезу, санкцию нормы. И затем, приобретая большое общественно-политическое значение, проходят операцию по превращению в норму права"*(9).

Указанная деятельность судебных органов может лишь условно быть признана правомерной. С одной стороны, подобные улучшения законодательства посредством судебного дополнения его содержания не в полной мере соответствуют закону, а с другой - они неизбежны, в том числе для современного законодательства. Реальные возможности указанного тезиса не в равной степени применимы ко всем отраслям права. Так, для уголовного права они неприменимы, а для гражданского - неизбежны. В литературе высказывается совершенно обоснованное мнение о том, что для гражданского законодательства "характерно значительное число норм с относительно определенными и неопределенными элементами. Например, ГК РФ содержит такие положения, как разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений (ст. 10 ГК РФ) и целый ряд подобных категорий, требующих конкретизации в судебной практике, придании юридической значимости самым различным фактическим обстоятельствам по усмотрению суда. Поэтому возрастает роль судебного усмотрения и связанного с ним судебного толкования, что требует совершенного иного подхода судей к разрешению дел, творческого применения права"*(10).

Перечисленные способы влияния судебной практики отражают возможности содержательного изменения права (замена новым, отмена, изменение понимания) в связи с соответствующей судебной практикой. Не менее важной представляется процедура этой деятельности:

1) непосредственное участие судов в законодательном процессе;

2) толкование правовых норм, в том числе нормативное и казуальное.

Преобразующая роль судебных органов в первом варианте бесспорна и очевидна. Куда более тернист путь к признанию второй процедуры.

Тот факт, что толкование представляет собой исключительно важную деятельность, не вызывает сомнений. Это очевидно уже из самой предпосылки необходимости разъяснений: неполнота права, пробелы, противоречия и другие недостатки действующего законодательства. Неслучайно, что именно официальное толкование, в том числе его соотношение с законотворчеством, неоднократно становилось объектом научных исследований*(11).

Таким образом, предпочтительнее совершенствовать законодательство в ходе правотворческой процедуры. Однако судебное толкование также является легитимной формой выявления воли законодателя и тем самым совершенствования процедуры правоприменения как формы повышения качества реализации результатов законотворческой деятельности.

Прямое воздействие судебной практики на правообразование представляется достаточно спорным явлением, особенно для случаев непосредственного судебного творчества. В этом варианте правоприменительная деятельность превращается в законотворческую, а сами акты судебной власти становятся формой права. По мнению С.Ф. Кечекьяна, "некоторые акты высшей судебной инстанции создают новые нормы права, обязательные для низших судебных инстанций, и, следовательно, являются источниками права"*(12).

Велика роль опосредованного влияния, при котором происходит закрепление в законодательстве результатов судебной практики (естественно, их положительных сторон), выявленной разными способами. Отличие данного способа влияния в том, что результаты судебной деятельности могут дойти до законодателя не только от судебных органов, но и по другим каналам. В данном случае инициатором выступает законодатель, который, обнаружив проблему, решил придать ей законодательное оформление.

Разновидностью непрямого (опосредованного) влияния на правообразование является закрепление в законодательстве информации о состоянии законности и правопорядка. Такой итог получается как результат осмысления разными лицами деятельности судебных органов. Этот источник не несет созидательного начала, в нем нет сформулированных будущих норм. В данном случае воздействие на законодателя осуществляется путем критики действующих нормативных правовых актов. Особенность этого способа в том, что информация является отрицательной, не содержит в себе прообраза будущей нормы права. Влияние такого рода не всегда очевидно. Кроме того, для его установления в научный оборот вовлекаются социологические данные, средства массовой информации и другие источники, побудившие законодателя к определенному решению. Посредством этого способа до общества доносится информация относительно пробелов в законодательстве, противоречий в данных актах, т.е. информация, ориентированная на широкий круг лиц. Эти сведения носят эмпирический характер и специально не ориентированы на решение конкретных законотворческих задач. Установить, воспользовался ли ими законодатель, достаточно сложно. Тем не менее имеются примеры, когда законодательство черпает из судебной практики новеллы, которые появились в результате выявления пробелов и погрешностей действующего права.

От выяснения того обстоятельства, являются ли постановления судебных пленумов источниками права, зависит наличие возможности устранять пробелы и дефекты в праве не только путем расширительного толкования судебной практики, но и путем установление новых правовых норм. В настоящее время превалирует идея о том, что "высшие судебные органы не могут устанавливать новые нормы, а правомочны лишь разъяснять, толковать действующие нормативные установления. Поэтому постановления пленумов нельзя относить к источникам права..."*(13). Вместе с тем в реальной практике Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, давая разъяснения к законодательству, на самом деле создают само законодательство. Возможность применения различных методов толкования дает судьям возможность для выражения собственного мнения, тем самым позволяя создавать новые нормы права. Таким образом, решения судебных пленумов, призванные исправлять дефекты в законодательстве, повысить их его качество, создают новые нормы права. Следовательно, общеобязательные постановления пленумов высших судебных инстанций содержат в себе элементы источников права.

Вместе с тем в правовой системе, где судебный прецедент не является официально признанным источником права, до момента принятия обязательного к исполнению обобщения практики и ее толкования, любое улучшение качества действующего законодательства в результате правоприменительной деятельности суда может быть вариативным. Такое различие отнюдь не способствует реализации принципов законности и справедливости. Выход из этого положения обусловлен наличием так называемой категории "сформировавшейся судебной практики", выражаемой в постановлениях пленумов, которая по своей сути выполняет роль "квазиисточника права - судебного прецедента".

В связи с отсутствием в российской правовой системе официального признания судебного прецедента в качестве источника права прототипом судебного прецедента выступает категория "правовая позиция суда", разрабатываемая учеными-правоведами*(14). Не являясь источником права, судебный прецедент, тем не менее, фактически широко используется судами при рассмотрении дел.

В целом на протяжении многих лет в теории права нерешенным является вопрос о соотношении правотворчества и правоприменения в деятельности судебных органов, в том числе открытым остается и вопрос о том, является ли судебная практика только областью правоприменения или же помимо правоприменительных функций ей свойственны и правотворческие функции, вследствие чего судебная практика рассматривается как источник права.

Следует подчеркнуть, что влияние судебной практики на законотворчество и улучшение его качества пока недостаточно. Интенсивность данного процесса зависит как от объективных, так и от субъективных предпосылок. Объективные предпосылки отражают состояние законодательства, субъективные - волю участников. Низкая активность в движении навстречу друг другу присуща как законодательным, так и судебным органам. Большой потенциал воздействия судебной практики на повышение качества законотворчества видится в том, что судебная практика формулируется как суждение, в котором имеется готовое для восприятия апробированное и адекватное правило. Наиболее адекватным является заимствование идей из такой формы выражения судебной практики, как постановления пленумов высших судебных органов. Законодательная инициатива судебных органов наиболее желательный способ воздействия. Судебные органы, непосредственно выявившие пробел и сформулировавшие новое положение, смогут наиболее точно передать его в тексте законопроекта. Это нельзя толковать как уменьшение роли других способов воздействия, так как многообразное взаимодействие разных органов и лиц должно служить цели улучшения законодательства. Именно взаимодействие разных ветвей власти может реально обеспечить действенность принципа разделения властей.

Судебные органы по роду своей правоприменительной деятельности владеют информацией о состоянии законодательства, включая пробелы и дефекты. Они обладают квалифицированным аппаратом, способным к подготовке качественных законопроектов. И что важно, высшие судебные органы владеют правом законодательной инициативы, завершающим подготовительные работы и имеющим императивное значение для представительного органа. Таким образом, судебные органы обладают профессиональными и процессуальными ресурсами для осуществления определенного влияния на законотворчество в целях повышения его качества.

А.И. Шумаков,

аспирант Орловской региональной академии государственной службы

"Гражданин и право", N 9 сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) За исключением одной работы. В 1968 г. В.П. Реутовым была защищена кандидатская диссертация "Юридическая практика и развитие законодательства". В данном исследовании субъектами юридической практики выступили граждане, коллективы, юридические лица, органы государственной власти.

*(2) См.: Адилкариев Х. Судебная практика как источник нормотворчества // Советская юстиция. 1989. N 23. С. 14-15; Алексеев Л. Судебный прецедент: произвол или источник права // Советская юстиция. 1991. N 14. С. 2-3; Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как источник конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999. С. 106-117; Гук П.А. Судебный прецедент в России: теория и практика // Правоведение. 2001. N 4. С. 50-60; Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 78-90.

*(3) См.: Бошно С.В. Влияние судебной практики на законотворчество // Государство и право. 2004. N 8. С. 16.

*(4) См. там же.

*(5) См.: Венгеров А.Б. Роль судебной практики в развитии советского права. Дисс. : канд. юрид. наук. М., 1965. С. 239.

*(6) Научные основы советского правотворчества / Под. ред. Р.О. Халфиной. М., 1981. С. 129.

*(7) Там же. С. 130.

*(8) Под мониторингом в данном случае будем понимать комплексную систему регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, на основе которых совершается разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества и перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и государства.

*(9) Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 257.

*(10) Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М., 1999. С. 11-12.

*(11) См.: Вопленко А.И. Официальное толкование норм права. М., 1976; Кошева В.В. Акты судебного толкования правовых норм. Вопросы теории и практики. Дисс. : канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

*(12) Кечекьян С.Ф. Советское социалистическое право и его источники // Труды юбилейной сессии Академии общ. наук. М., 1948. С. 181.

*(13) Илларионова Т.И. Гражданское право. Учебник. Ч. 1. М., 1998.

*(14) См.: Баранов В.М., Степанков В.Г. Правовая позиция как общетеоретический феномен. Н. Новгород, 2003. С. 23; Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, юридическая сила и значение // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С. 96.