Обеспечение ядерной и радиационной безопасности средствами прокурорского надзора (М.Н. Шевцов, "Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.)

Обеспечение ядерной и радиационной безопасности средствами
прокурорского надзора

Конституцией Российской Федерации установлено право каждого человека и гражданина на безопасную среду проживания на всей территории России, гарантированы основные права и свободы, включая право на жизнь и здоровье. Обеспечение этой безопасности и соблюдение гарантий - важнейшая из задач государства, включающая как законотворческую деятельность по изданию нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере безопасности, так и правоприменительную практику, а также контроль (надзор) за надлежащим соблюдением данного законодательства всеми и повсеместно.

Одной из приоритетных задач государства в сфере безопасности является обеспечение таковой при обороте радиоактивных веществ, что обусловлено высокой степенью потенциальной и реальной опасности, связанной с возможностью причинения колоссальных, и порой непоправимых негативных последствий при неправильном обращении с радиоактивными веществами и материалами либо нарушении правил их производства, использования, транспортирования, хранения и утилизации. Спектр использования и объемы применения радиоактивных веществ продолжают стремительно расти, поскольку они успешно и эффективно используются в энергетике, медицине, военной промышленности, научно-исследовательской работе и других важнейших сферах жизнедеятельности человека. Наряду с увеличением объема использования радиоактивных веществ и количества предприятий, учреждений и иных организаций, применяющих эти вещества в своей деятельности, неизбежен и рост количества нарушений в области их оборота, что может повлечь чрезвычайно опасные и разрушительные последствия.

Безусловно, оборот радиоактивных веществ должен быть под строжайшим контролем государства, и именно оно должно выступать гарантом конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в том числе и при обороте радиоактивных веществ в Российской Федерации, используя все имеющиеся ресурсы, включая систему правоохранительных органов.

Прокуратура Российской Федерации, являясь единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, в ее функции входит надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, а также за соблюдением указанными органами прав и свобод человека и гражданина, и т.п.

Что касается прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности, то он может рассматриваться как организационно-правовой способ обеспечения законности в области обращения с радиоактивными веществами. Дело в том, что этот надзор представляет собой неотъемлемую составную часть, с одной стороны, единого прокурорского надзора, а с другой - таких его отраслей, как надзор за соблюдением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из многообразия общественных отношений, а следовательно, многообразия законодательства, регулирующего эти отношения, отрасли надзора подразделяются на подотрасли, которые в литературе, посвященной прокурорскому надзору, чаще называются направлениями соответствующих отраслей надзора*(1), в данном случае прокурорского надзора за исполнением законов и прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Можно предположить, что роль и значение рассматриваемого направления прокурорского надзора как самостоятельного способа обеспечения законности в сфере обращения с радиоактивными веществами будет возрастать, учитывая, во-первых, прогнозируемое возрастание использования человеком, в том числе россиянами, атомной энергии и в широком плане радиоактивных веществ в мирных целях, и, во-вторых, явное ослабление контрольной деятельности специально уполномоченных органов вследствие бесконечных, часто неоправданных их реорганизаций.

Выявляя нарушения законодательства о ядерной и радиационной безопасности, устанавливая обстоятельства, способствующие совершению этих правонарушений и принимая меры к их устранению, а в необходимых случаях и к привлечению к ответственности виновных лиц, прокуроры тем самым способствуют укреплению законности в области обращения радиоактивных веществ. И самое, пожалуй, главное - деятельность прокуроров в этой сфере способствует совершенствованию и активизации контрольной деятельности соответствующих государственных органов, в первую очередь призванных обеспечивать законность в этой сфере деятельности. Замечено, что чем активнее и компетентнее осуществляется прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля, тем активнее и результативнее они выполняют свои функции в соответствующих подконтрольным им сферах.

Таким образом, в основе действия механизма прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности как способа обеспечения законности в сфере обращения с радиоактивными веществами лежит выявление и устранение нарушений соответствующего законодательства методами и средствами, присущими прокуратуре. Одновременно должны устанавливаться и устраняться обстоятельства (причины и условия), способствующие совершению нарушений названного законодательства, ибо это в наибольшей степени способствует уменьшению в будущем подобных и иных нарушений законов. Слово "должны" употребляется только потому, что прокуроры, как мы убедились при ознакомлении с представлениями, далеко не всегда устанавливают эти обстоятельства, ограничиваясь выявлением нарушений законов, что снимает предупредительное значение прокурорско-надзорной деятельности.

Полномочия прокуроров, направленные на выявление правонарушений, предусмотрены ч. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Круг данных полномочий распространяется и на надзорную деятельность прокуратуры за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

Наделение прокурорских работников специальными полномочиями по выявлению нарушений законодательства обеспечивает установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению данного нарушения.

В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов*(2).

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения занимает существенное место в практике надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности. Прокурорские работники обладают правом на беспрепятственный вход по предъявлении служебного удостоверения на территорию и в помещения органов, предприятий, учреждений и организаций, надзор за исполнением законов которыми они осуществляют*(3).

Информация, полученная прокурором в ходе его личного участия в проверке исполнения законодательства на том или ином радиологическом объекте, имеет огромную практическую ценность, поскольку позволяет составить наиболее объективное мнение о состоянии соблюдения законности на данном объекте, реальном участии должностных лиц и руководящего состава объекта в обеспечении точного и неукоснительного исполнения установленных правил оборота радиоактивных веществ.

Наряду с правом беспрепятственного входа на территорию и в помещения поднадзорных органов прокуроры имеют право доступа к их документам и материалам. Реализуя это полномочие в отношении радиологических объектов, контрольных и иных органов, прокурор руководствуется исключительно служебными интересами, связанными с реализацией Российской Федерацией задач по осуществлению государственного контроля (надзора) в лице специально уполномоченного государственного органа - прокуратуры РФ, за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности.

В случае поступления в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законодательства о ядерной и радиационной безопасности на предприятиях, в учреждениях, организациях и других органах, прокуроры наделены полномочиями по проведению проверок исполнения законов в местах совершения нарушений. Информация о совершении нарушений названного законодательства может поступать в органы прокуратуры из различных источников, включая жалобы и заявления граждан, сообщения от профсоюзных и иных общественных организаций, заявления работников соответствующих предприятий, учреждений, органов, публикации печатных изданий, сообщения в средствах теле- и радиовещания. К примеру, прокурорская проверка исполнения законодательства о радиационной безопасности, проведенная прокуратурой Выборгского района г. Санкт-Петербурга в ряде детских поликлиник района выявила факты проведения рентгеновских исследований без применения необходимых средств защиты и отсутствии доказательств какой-либо пользы от использования результатов проведенного облучения детей, что является нарушением названного законодательства*(4).

Прокуроры реализуют данное право как путем личного участия в проведении проверок поступившей информации, так и путем направления требований о проведении проверок руководителям соответствующих организаций и органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями.

Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Учитывая специфику, повышенную опасность и сложность процессов производства, учета, хранения, транспортировки, использования, утилизации, уничтожения, захоронения радиоактивных веществ, что требует соответствующего профессионального образования и специальной подготовки, возможность привлечения специалистов, закрепленная в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, применительно к надзорной деятельности за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности представляется наиболее актуальной и жизненно необходимой. При этом использование специалистов в области атомной промышленности, производства и хранения радиоактивных веществ, военных специалистов, сотрудников служб радиационной безопасности (контроля) радиологических объектов, контрольных и иных органов является не только целесообразным, но и обязательным на различных стадиях надзорного процесса.

Нельзя не согласиться с мнением И.С. Викторова, подтверждающего необходимость использования прокурорами соответствующих специалистов в ходе решения задач по выявлению нарушений закона и акцентирующего внимание на том, что специалист не должен быть лично заинтересован в исходе проверки, находиться в служебной или иной зависимости от должностных и иных лиц, исполнение законов которыми проверяется прокурором*(5).

Полномочия прокурора включают также право требования от руководителей и других должностных лиц радиологических объектов, контрольных органов и иных организаций, участвующих в обороте радиоактивных веществ, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Данное положение широко используется прокурорами природоохранных прокуратур и позволяет получать информацию о деятельности низовых подразделений вышеуказанных поднадзорных объектов, непосредственно участвующих в обороте радиоактивных веществ и обеспечивающих не только выполнение многообразных функций, связанных с производством, хранением, использованием, транспортировкой, утилизацией радиоактивных веществ, но и решающих задачи по обеспечению безопасности при реализации вышеуказанных функций, включая обеспечение безопасности труда работников данных объектов, недопущение утраты и хищения радиоактивных веществ и материалов, использования их в преступных целях, обеспечение соблюдения санитарных норм и правил и требований экологического законодательства.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Наделение прокурора таким полномочием является правильным и закономерным. Информация, получаемая из объяснений должностных лиц и граждан, допустивших нарушение закона, дает возможность прокурору всесторонне и объективно подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний.

Выявив нарушения законодательства о ядерной и радиационной безопасности, установив их причины и лиц, виновных в их совершении, прокуроры принимают меры к устранению правонарушений, их недопущению в будущем и к привлечению к юридической ответственности правонарушителей. Для этого они наделены соответствующими правовыми средствами (полномочиями), закрепленными в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации"*(6): вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств; возбуждать производство об административном правонарушении; возбуждать уголовное дело; требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной); опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими; освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

Таким образом, предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, являются правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов.

Средства реагирования реализуются путем внесения письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются: протесты, представления, постановления, предостережения.

Эффективность реализации прокурором полномочий по устранению выявленных нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности зависит от того, насколько своевременными, оперативными, обоснованными, упреждающими, комплексными, маневренными, адекватными и законченными являются его действия. Кроме этого, прокурорское реагирование должно дополняться мерами профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны не только в плане устранения выявленного нарушения, но и недопущения совершения аналогичных нарушений в будущем.

При совершении радиологических правонарушений может причиняться ущерб (вред) государству, регионам, предприятиям и другим органам, а также гражданам в виде потери трудоспособности, ухудшения состояния здоровья, требующего материальных затрат на его восстановление. Ущерб в соответствии с требованиями ст. 86-91 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" подлежит возмещению виновными юридическими и физическими лицами. Что касается прокурора, то он следит за тем, чтобы требования законодательства по возмещению ущерба неукоснительно соблюдались. Здесь он прежде всего охраняет интересы государства. Его задача состоит в том, чтобы ущерб, причиненный радиологическими правонарушениями, был полностью возмещен. Прокуроры вправе предъявлять иски в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших ущерб в результате совершения радиологических правонарушений.

В случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в нарушении законодательства о ядерной и радиационной безопасности к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или ином акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении*(7). Такие постановления согласно действующему законодательству о прокуратуре могут выносятся только в отношении должностных лиц, нарушивших требования названного законодательства.

В случаях обнаружения признаков радиологических преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, прокурор или следователь выносит постановление о возбуждении уголовного дела по правилам уголовно-процессуального законодательства. Однако изучение практики работы ряда прокуратур показало, что прокуроры нередко под разными предлогами уклоняются от возбуждения уголовных дел этой категории, что отнюдь не способствует искоренению преступлений.

Эффективным средством предупреждения радиологических правонарушений и воспитательного воздействия на правонарушителей является предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре), где указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо*(8).

Эффективные результаты в плане предупреждения нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности достигаются тогда, когда меры прокурорского реагирования дополняются мерами профилактического характера и деятельность прокурора протекает в условиях гласности. В этом плане существенное предупредительное воздействие оказывают доклады и отчеты прокуроров о результатах проверок и о другой деятельности прокуратуры на собраниях трудовых коллективов, совещаниях, сессиях (заседаниях) органов представительной и исполнительной власти районного, городского и областного уровней; публикации прокуроров в печати, их выступления по радио и на телевидении по вопросам исполнения законодательства о ядерной и радиационной безопасности; консультации и другие формы разъяснения требований законодательства должностным лицам и гражданам. Прокуроры должны активно использовать все средства и формы работы как для устранения, так и предупреждения нарушений названного законодательства.

Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами, наделенными функциями контроля, является одним из важнейших элементов организации работы. Решая задачи в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, прокуратура Российской Федерации взаимодействует с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральным агентством по атомной энергии, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральным медико-биологическим агентством, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, МЧС России и их органами на местах.

Более того, взаимодействие органов прокуратуры и контроля, являясь одним из средств обеспечения комплексного надзора в деле предупреждения нарушений законодательства о ядерной и радиационной безопасности, позволяет объединить усилия этих органов, целенаправленно, концентрировано и эффективно использовать информационный, организационный, правовой, методический, интеллектуальный и иной их потенциал, добиться лучших конечных результатов в плане укрепления законности в сфере обращения с радиоактивными веществами.

В связи с возрастанием опасности террористической деятельности и возможности совершения диверсий на радиологических объектах, в том числе обладающих атомными реакторами, прокурорам как никогда ранее в ходе проверки необходимо обращать внимание на исполнение требований законодательства в части физической защиты реакторов, охраны хранилищ радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, в целях воспрепятствования их хищения и использования в преступных целях.

Прокурорский надзор за исполнением названного законодательства - эффективная надведомственная форма контроля со стороны российского государства, целью которого является обеспечение законности. Принимая во внимание, что радиоактивные вещества являются источниками повышенной опасности, надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности должен находится в поле постоянного внимания прокуроров, быть одним из приоритетных направлений в их деятельности.

Прокурорский надзор как самостоятельный вид государственной деятельности является важнейшим способом обеспечения законности в сфере использования радиоактивных веществ. С учетом прогнозов о возрастающем применении атомной энергии в мирных целях, более широком использовании радиоактивных веществ в промышленности, медицине, науке и других областях роль и значение прокурорского надзора в этой сфере будет повышаться.

М.Н. Шевцов,

аспирант Московского гуманитарного университета

"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Экзамен, 2004. С. 131-134, 180-182.

*(2) См.: Сухарев А.Я. Прокурорский надзор: учеб. для вузов.- М.: Норма, 2005. С. 210.

*(3) См. ч. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

*(4) См.: Завьялова Е. Прокурорские проверки исполнения законодательства о радиационной безопасности // Законность. 2006. N 3. С. 18, 19.

*(5) См.: Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения. Методические рекомендации. - М., 2004. С. 11, 12.

*(6) См. ст. 22-251 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

*(7) См. ч. 2 ст. 22, ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

*(8) Сухарев А.Я. Указ. соч. С. 221.