Концепция правового обеспечения технического регулирования (Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.)

Концепция правового обеспечения технического регулирования

Многие сферы жизни человека связаны с техническими и технологическими нормами, правилами эксплуатации машин и механизмов, обеспечения безопасности различных участков деятельности, охраны здоровья и жизни населения. Роль этих правил становится особенно значимой в настоящее время, когда пренебрежение техническими нормами может привести к катастрофическим последствиям, к нанесению ущерба здоровью людей, имуществу и окружающей природной среде.

Принятие 27 декабря 2002 г. Федерального закона N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании)*(1) обозначило наступление нового этапа существования технико-юридических норм, заложило основы правового фундамента технического регулирования. Пришло время изменить коренным образом подходы и оценки технического регулирования, определить его место в общем механизме правового регулирования.

Реформа технического регулирования является одной из наиболее сложных, что связано со спецификой предмета технического регулирования, объемом законотворческой работы и длительностью ее проведения (законодательством предусмотрен семилетний переходный период). В течение этого срока должен полностью завершиться переход к установлению обязательных требований только техническими регламентами и выстроена вся система технического регулирования, основанная на новой нормативной базе. Этот длительный срок объективно обусловлен прежде всего необходимостью создания новой для российского законодательства системы федеральных законов - технических регламентов.

Задачами реформы технического регулирования, в частности, являются:

построение прозрачной, понятной участникам рынка системы обязательных технических требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

устранение избыточных административных барьеров, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия;

гармонизация подходов к оценке безопасности продукции в соответствии с международными требованиями;

предотвращение вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов по производству и обращению продукции в большей мере, чем это требуется с учетом имеющейся степени риска причинения вреда.

Объем работ по созданию новой правовой базы технического регулирования огромен, но следует также учитывать, что техническое регулирование напрямую связано с развитием науки и уровнем экономического развития страны, что подразумевает известную динамику технического регулирования. Оно должно соответствовать уровню научно-технического развития страны и материально-технической базы российской экономики и быть ориентировано на стабильно прогрессирующий пересмотр норм технических регламентов в соответствии с ростом научных достижений и экономических показателей в стране.

Сделаны первые шаги в направлении реформирования сферы технического регулирования. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в силу своего статуса, уставных задач, которые определены Правительством, и регламентных норм последнего активно включился в разработку теоретико-методических вопросов технического регулирования и в процедуру подготовки экспертных заключений на проекты соответствующих федеральных законов. Актуальные проблемы разработки технических регламентов были обсуждены на заседании секции Ученого совета Института 7 ноября 2005 г.*(2) По нашему мнению, в настоящее время преждевременно говорить об отрасли технического законодательства, однако налицо бурное развитие нормативно-правового массива, в структуре которого все большее место будут занимать законодательные акты, приоритет закона будет все более явственным.

С точки зрения системы права и системы законодательства оправдано "приписывать" технические нормы к источникам административного права, а в перспективе должна сформироваться отрасль технического законодательства как подотрасль административного законодательства. Однако, опираясь на п. "р" ст. 71 Конституции РФ, можно утверждать, что ее основу должны составить законодательные акты федерального уровня. Кроме того, все более заметный удельный вес будут занимать нормы международно-правовых соглашений Российской Федерации в сфере технического регулирования.

Система правовых актов в сфере технического регулирования.

Коренное изменение концепции технического регулирования связано, как было отмечено, прежде всего с повышением роли Закона в данной сфере. Закон как форма выражения права содержит нормы, регулирующие общественные отношения, обладающие обязательным характером и обеспеченные принудительной силой государства. Правовые нормы регулируют отношения между людьми, технические нормы - отношение человека к средствам труда, производственно-технологическим процессам, продукции. Обязательность технических норм должна гарантироваться правовыми нормами.

Из содержания Закона о техническом регулировании (п. 1 ст. 4) следует, что в данной сфере действует система правовых актов, которая позволяет охватывать все аспекты регулирования отношений в области установления, применения и исполнения требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и оценки соответствия. Основу составляют конституционные принципы единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции), установления правовых основ единого рынка (п. "ж" ст. 71 Конституции), закрепления важнейших объектов жизнедеятельности в исключительном ведении Российской Федерации (п. "и", "м", "р" ст. 71 Конституции).

Концепция Закона о техническом регулировании исходит из признания верховенства федерального закона в данной сфере. В п. 1 ст. 9 установлено, что технический регламент принимается федеральным законом. Для правильного понимания и применения этой нормы необходимо учитывать отличительные признаки закона. К их числу относятся: а) высшая юридическая сила, б) регулирование основных общественных отношений, в) принятие в особом порядке Федеральным Собранием Российской Федерации, г) стабильность.

При подготовке законопроектов в сфере технического регулирования следует исходить из содержания постановления Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов". Имеются в виду требования правильного определения цели и предмета регулирования закона, его места в системе действующего законодательства, характеристика состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, оценки затрат и последствий реализации закона.

Содержание федеральных законов в сфере технического регулирования определено в ст. 1, 3, 4, 7 Закона о техническом регулировании. В этой сфере могут действовать нормы других федеральных законов (ГК РФ, Градостроительного кодекса РФ и др.). Но при этом установлен принцип приоритета названного Федерального закона, поскольку положения иных федеральных законов применяются в части, ему не противоречащей. Это - важное положение, исключающее дублирование норм и юридические коллизии.

Согласно ст. 10 Закона о техническом регулировании в исключительных случаях Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Следует иметь в виду, что указы Президента издаются по вопросам его компетенции, которая установлена в Конституции РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 89, 90), в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

В соответствии с п. 3 ст. 10 Закона о техническом регулировании Правительство РФ вправе издать постановление о соответствующем техническом регламенте. Основания, порядок подготовки и принятия постановлений установлены в ст. 114 и 115 Конституции РФ, в ст. 13-18, 20, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", а также в постановлении Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации". В данном случае, на наш взгляд, Правительством РФ должны утверждаться специальные технические регламенты, учитывающие особенности отдельных видов продукции и процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Отсутствие подобных технических регламентов чревато негативными последствиями для населения и экономики.

Реализации принципа верховенства закона в системе правового регулирования служит норма об утрате силы техническим регламентом, принятым указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, со дня вступления в силу соответствующего федерального закона (п. 4 ст. 10 Закона о техническом регулировании). Это означает либо возможность частичного и полного использования норм ранее утвержденного технического регламента, либо их пересмотр.

Важно строго следовать правилу: федеральным органам исполнительной власти разрешено издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера (п. 3 ст. 10 Закона о техническом регулировании). Это означает, во-первых, запрет на издание актов в виде приказов, инструкций, распоряжений, постановлений, имеющих императивный обязательный характер. Исключением являются основания, предусмотренные для требований в отношении оборонной продукции (работ, услуг) или сведений, составляющих государственную тайну (ст. 5 Закона о техническом регулировании). Во-вторых, допускается принятие актов в виде методических рекомендаций, руководств, пособий, содержащих своего рода ориентирующие и информационные положения. Их использование может быть полезным для разработчиков и иных лиц и организаций, участвующих в разработке и обсуждении технических регламентов.

Одной из правовых форм придания техническим регламентам юридической силы является принятие их международным договором Российской Федерации. Поскольку Закон о техническом регулировании не устанавливает особенности разработки и принятия технического регламента международным договором, разработчикам проектов необходимо применять положения Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", в котором установлены этапы подготовки, подписания, ратификации и выполнения международных договоров. Применительно к данной сфере речь идет о межгосударственных договорах, ратифицированных в порядке, установленном Конституцией и законодательством Российской Федерации.

Принятие технического регламента международным договором позволяет формировать национальные технические нормы с учетом международных технических правил и стандартов.

Определение системы правовых актов в сфере установления обязательных требований к продукции и процессам позволяет решать следующие задачи:

а) правильно определять предмет правового регулирования в строгом соответствии с объектами технического регулирования;

б) охватывать все стадии "движения" технических регламентов - от их разработки и обсуждения до оформления и принятия в официальном порядке;

в) обоснованно принимать технический регламент тем правовым актом, который придает ему юридическую силу;

г) готовить и принимать правовые акты о технических регламентах в соответствии с правилами юридической техники;

д) избегать юридических ошибок и коллизий.

Порядок разработки и принятия технических регламентов.

Законом о техническом регулировании установлены формы нормативных правовых актов, в которых могут приниматься технические регламенты, и обусловленные этой формой особенности порядка их разработки, принятия, изменения и отмены. Применительно к основным их формам - федеральному закону и международному договору, стороной которого является Российская Федерация, - можно условно выделить следующие этапы разработки технических регламентов:

- предварительные работы;

- уведомление о разработке проекта технического регламента;

- собственно разработка проекта технического регламента;

- публичное обсуждение проекта;

- составление перечня полученных в письменной форме замечаний с кратким изложением их содержания и результатов обсуждения;

- опубликование уведомления о доработке проекта с учетом полученных письменных замечаний;

- доработка проекта и полученных в письменной форме замечаний;

- уведомление о завершении публичного обсуждения.

Этап предварительных работ позволяет обосновать необходимость разработки законопроекта, выявить объект технического регулирования, на который будут распространяться его требования, и тем самым определить предмет будущего правового регулирования, круг требований безопасности, предъявляемых к выявленному объекту, основываясь на действующих в России обязательных требованиях к этому объекту, содержащихся в ГОСТах, СанПиНах, СНиПах и других нормативных правовых актах, соответствующих международных стандартах. Здесь немаловажным является вопрос о правильном названии технического регламента, из которого должно быть видно, распространяется ли он только на продукцию или как на производственный процесс, так и на продукцию.

При совершенствовании законодательства в сфере технического регулирования необходимо руководствоваться следующими принципами:

гармонизации - органичного использования накопленного положительного опыта;

опережающего развития - учета как последних достижений в сфере, к которой относится объект технического регулирования, так и тенденций ее развития;

согласованности положений технических регламентов с действующим законодательством и перспективными планами его совершенствования - учета не только действующих норм, но и перспективных положений вновь разрабатываемых законов в смежных областях;

системности - учета, с одной стороны, не всех, а лишь наиболее существенных факторов, а с другой - максимально возможного охвата объектов технического регулирования и потенциальных опасностей различного рода.

Для достижения указанных целей разработчик должен провести "инвентаризацию" действующей нормативной правовой базы (включая ГОСТы, СанПиНы, СНиПы, другие нормативные правовые акты, а также соответствующие международные стандарты), цель которой - выявить степень охвата этими документами объекта технического регулирования; систематизировать их и привести в максимально удобный для использования порядок. Выявленные и систематизированные требования подлежат анализу с точки зрения соответствия приоритетному направлению изменения норм и целесообразности включения их в технический регламент. Решение по каждому требованию должно быть аргументированным с учетом требований соответствующих международных стандартов. Полученные результаты исследований должны стать основой для разработки проекта технического регламента.

Статья 9 Закона о техническом регулировании обязывает разработчика технического регламента публиковать уведомление о разработке проекта технического регламента.

Опубликование уведомления осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2003 г. N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах" (в ред. постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 486). В соответствии с утвержденным им Положением об опубликовании уведомления о разработке проекта технического регламента, уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента, проекта федерального закона о техническом регламенте, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, проекта постановления Правительства РФ о техническом регламенте и заключения экспертной комиссии по техническому регулированию опубликование указанных уведомлений осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в печатном издании Агентства - журнале "Вестник технического регулирования" или в приложении к нему, а проект федерального закона, проект постановления и заключение экспертной комиссии - также на официальном сайте Агентства в сети Интернет.

Опубликование в информационной системе общего пользования уведомления о разработке проекта технического регламента и уведомления о завершении обсуждения осуществляется по усмотрению разработчика проекта технического регламента. Разработчик предоставляет их для опубликования в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии лично или по почте с уведомлением о вручении. По получении уведомления о вручении разработчик производит оплату опубликования и представляет в Агентство соответствующий документ. Уведомления публикуются Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии в 10-дневный срок с даты оплаты их опубликования (п. 2 Положения).

Уведомление о разработке проекта технического регламента должно содержать информацию, в отношении какой продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации разрабатываются требования, краткое изложение целей разработки технического регламента, обоснование необходимости его разработки и указание тех разрабатываемых требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих в Российской Федерации на момент разработки проекта данного технического регламента, а также информацию о порядке ознакомления с проектом технического регламента, наименование организации или фамилию, имя и отчество разработчика, почтовый адрес и при наличии - адрес электронной почты, по которым заинтересованные лица могут направить свои замечания (Приложение N 1 к Положению).

Уведомление о завершении обсуждения содержит информацию о порядке ознакомления с проектом технического регламента и перечнем замечаний заинтересованных лиц, наименование организации или фамилию, имя и отчество разработчика, почтовый адрес и при наличии - адрес электронной почты, по которым можно связаться с разработчиком. Уведомление о завершении обсуждения публикуется не ранее чем через два месяца со дня опубликования уведомления о разработке соответствующего проекта технического регламента (п. 4 Положения).

Срок публичного обсуждения проекта технического регламента исчисляется со дня выхода в свет первой партии тиража журнала "Вестник технического регулирования" или приложения к нему, в котором опубликовано уведомление о разработке проекта технического регламента, и не может быть менее двух месяцев (п. 6 Положения).

Основываясь на положениях ст. 9 Закона о техническом регулировании, можно выделить шаги, которые должны быть далее предприняты разработчиком при разработке проекта технического регламента. Это:

уточнение исходного проблемного поля, имеющихся ресурсных возможностей, а также определение круга заинтересованных субъектов. Участие в разработке законопроекта максимально широкого круга заинтересованных лиц, включая представителей органов государственной власти, позволяет уже на начальном этапе выявлять позиции, требующие дополнительных согласований, и своевременно, в рабочем порядке, устранять возникающие противоречия;

предварительное определение объекта технического регулирования, требований безопасности и их экспертиза;

окончательное определение объекта технического регулирования, используемых терминов и определений;

определение субъектов, на которых распространяется действие разрабатываемого технического регламента;

определение полного списка требований, подлежащих включению в технический регламент.

Учитывая, что Закон о техническом регулировании выделяет два вида технических регламентов - общие и специальные - в зависимости от степени распространения их действия на объекты технического регулирования, в проекте технического регламента должна быть четко определена сфера его применения (действия). В этих целях технический регламент должен содержать:

исчерпывающий перечень объектов технического регулирования, подпадающих под его действие;

полный список исключений из указанного перечня (если таковые имеются);

правила идентификации объектов для целей применения технического регламента.

В свою очередь, идентификация объектов технического регулирования может осуществляться:

методом прямого перечисления;

путем установления критериев отнесения объектов технического регулирования к сфере применения технического регламента;

путем определения признаков и свойств продукции, позволяющих отличить ее от другой.

Исходя из определения объекта технического регулирования должен быть решен вопрос о правильном названии технического регламента. Название технического регламента должно соответствовать объекту технического регулирования.

В техническом регламенте обязательно должны быть указаны субъекты, к которым относятся требования регламента. Так, требования к продукции могут распространяться на изготовителей, поставщиков, продавцов, импортеров, реализующих продукцию на территории Российской Федерации. Требования к производственным процессам, эксплуатации, хранению, транспортированию, реализации и утилизации могут распространяться на соответствующих субъектов, действующих в пределах территории РФ.

Включению в технический регламент подлежат следующие требования:

требования, выявленные на основе анализа существующих нормативных требований, закрепленных в нормативных правовых актах, относящихся к сфере безопасности, и в отношении которых принято решение об их включении в регламент;

требования к соответствующему объекту, установленные международными нормами, которые после предварительного анализа и сравнения с действующими российскими нормами включаются в технический регламент;

новые требования, что наиболее характерно для новых видов продукции и производств.

В соответствии с Законом о техническом регулировании технический регламент должен содержать требования, обеспечивающие достижение следующих целей:

1) защиты жизни или здоровья граждан;

2) защиты имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

3) охраны окружающей среды;

4) охраны жизни или здоровья животных и растений;

5) предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Что касается первой группы требований (и в какой-то степени третьей и четвертой), то Закон о техническом регулировании содержит список показателей, которые могут включаться в технический регламент, причем этот список не может быть изменен. К ним относятся: безопасность излучений; биологическая безопасность; взрывобезопасность; механическая безопасность; пожарная безопасность; промышленная безопасность; термическая безопасность; химическая безопасность; электрическая безопасность; ядерная и радиационная безопасность; электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений.

Ряд положений Закона о техническом регулировании определяет особые условия, которые могут включаться в технические регламенты. Так, согласно п. 5 ст. 7: "В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов)".

В соответствии с п. 9 ст. 7: "Технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона".

Следует обратить внимание на то, что незначительный объем новых правовых норм, а также большое количество норм, дублирующих, дополняющих или изменяющих федеральные законы и иные нормативные правовые акты, приводят к сомнению в наличии у разрабатываемого технического регламента собственного предмета регулирования и необходимости его разработки и принятия.

Согласно ст. 9 Закона о техническом регулировании разработчик обязан проводить публичное обсуждение проекта технического регламента, вести перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц и дорабатывать законопроект с учетом этих замечаний. Все замечания и предложения заинтересованных лиц должны сохраняться им до вступления технического регламента в силу.

Проект технического регламента должен быть доступен для ознакомления заинтересованным лицам. Разработчик обязан предоставлять заинтересованным лицам по их требованию копию разработанного законопроекта. Плата за предоставление такой копии не может превышать затраты на ее изготовление.

Публичное обсуждение законопроекта завершается опубликованием разработчиком уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента. С этого момента доработанный проект технического регламента и перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц должны быть доступны заинтересованным лицам для ознакомления.

Закон о техническом регулировании не устанавливает обязанность разработчика технического регламента направлять проект после его завершения в соответствующие министерства и ведомства на согласование. Однако если разработка осуществлялась федеральным органом исполнительной власти, то он должен действовать в соответствии с установленной процедурой прохождения проектов федеральных законов через Правительство РФ, в том числе обеспечить согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти не только самого проекта технического регламента, но еще до его разработки согласование концепции и технического задания на разработку проекта технического регламента (если он будет принят федеральным законом) в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" (в ред. постановлений Правительства РФ от 20 августа 2004 г. N 424, от 2 февраля 2006 г. N 62).

На проект технического регламента должны быть получены заключение соответствующей экспертной комиссии, заключение или отзыв Правительства.

При разработке технического регламента в форме федерального закона субъект законодательной инициативы вносит проект в Государственную Думу. Одновременно с проектом представляются следующие документы:

обоснование необходимости принятия федерального закона о техническом регламенте с указанием тех требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки проекта технического регламента;

финансово-экономическое обоснование принятия федерального закона о техническом регламенте;

документы, подтверждающие опубликование уведомления о разработке проекта технического регламента и уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с проектом федерального закона технического регламента;

перечень замечаний заинтересованных лиц, полученных в письменной форме.

Как и любой законопроект, в завершающей стадии принятия проект технического регламента должен пройти установленные регламентом чтения в Государственной Думе, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом РФ.

Закон о техническом регулировании содержит и специфические черты процедуры принятия технических регламентов. В первую очередь, это публичность (открытость) процесса окончательного согласования концепции законопроекта. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии должно публиковать проект федерального закона о техническом регламенте, принятый Государственной Думой в первом чтении, поправки к нему, а также законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении. Кроме того, им (Агентством) в обязательном порядке публикуются заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, представляемые указанной комиссией. Порядок публикации этих документов определен упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673.

Вторая особенность состоит в том, что при подготовке проекта закона и к первому, и ко второму чтению должна проводиться экспертиза проектов технических регламентов. Именно заключение экспертной комиссии по техническому регулированию, в состав которой на паритетных началах включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей, должно быть положено в основу отзыва Правительства РФ на соответствующий законопроект. Без этого отзыва проект федерального закона о техническом регламенте не может быть принят к рассмотрению ни в первом, ни во втором чтении. Аналогичный порядок предусмотрен для внесения изменений и дополнений в технический регламент и для его отмены.

Согласно требованиям Закона о техническом регулировании технический регламент, принятый федеральным законом или постановлением Правительства, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования (п. 10 ст. 7). Для технических регламентов, принимаемых указами Президента, эти правила не действуют, поскольку такие регламенты принимаются именно в неотложных ситуациях и в исключительных случаях.

Вместе с тем если есть необходимость увеличить этот срок (сократить его нельзя) в силу серьезных обстоятельств, то в регламенте может быть установлен другой срок или сроки, если речь идет об отдельных его положениях. Такая необходимость может возникнуть, например, в случае недостаточной технической или финансовой готовности к введению каких-либо норм и требований. Кроме того, в техническом регламенте могут содержаться перспективные нормы и требования с отложенным сроком введения в действие, для которых может потребоваться установление для этого особых условий.

Соотношение общих и специальных технических регламентов.

Согласно ст. 8 Закона о техническом регулировании технические регламенты делятся на два вида - общие и специальные.

Общие технические регламенты устанавливают базовые требования для всех объектов технического регулирования. В них регламентируются требования, не зависящие от специфики того или иного вида процесса или продукции. Общие технические регламенты принимаются по вопросам: безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования; безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий; пожарной безопасности; биологической безопасности; электромагнитной совместимости; экологической безопасности; ядерной и радиационной безопасности.

Специальные технические регламенты устанавливают требования только к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом. Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, если для этих объектов в силу их специфики необходима более детальная конкретизация требований, установленных общими техническими регламентами.

Примерная структура технического регламента.

Анализ норм Закона о техническом регулировании, действующих международных стандартов и директив, а также подготавливаемых проектов технических регламентов позволяет предложить следующую примерную структуру технического регламента. На наш взгляд, примерная структура типового технического регламента должна содержать следующие элементы.

I. Общие положения (в том числе сфера действия, цели правового регулирования, определения понятий и т.п.).

II. Факторы риска причинения вреда.

III. Основные требования безопасности.

IV. Формы подтверждения соответствия.

V. Контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента.

VI. Ответственность за нарушение требований технического регламента.

VII. Порядок вступления технического регламента в силу (Переходные положения).

VIII. Приложения.

Кроме того, в технические регламенты могут быть включены и иные разделы, например раздел, посвященный некоторым вопросам саморегулирования в соответствующей отрасли.

Раздел I "Общие положения". В нем разъясняются сущность нормативного документа, его место в соответствующей отрасли законодательства, цели и задачи, на достижение которых направлены требования, закрепленные в техническом регламенте. Статьи и положения этого раздела являются основополагающими для всего технического регламента. Они составляют как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. При этом следует учитывать, что нормы закона не являются абстрактной защитой каких-либо явлений, а призваны обеспечить выполнение мероприятий, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, посредством установления требований безопасности в отношении продукции и процессов или запретов определенных действий.

В разделе должна быть четко определена сфера применения (действия) данного технического регламента и выделены объекты технического регулирования, подпадающие под его действие. В соответствии с Законом таковыми могут быть:

продукция, под которой понимается результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях;

процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки и транспортирования, реализации, утилизации, т.е. свод указаний по совершению определенных операций.

Перечень объектов технического регулирования должен быть исчерпывающим, необходимо исключать отсылки в виде указания на "иные подобные процессы/продукцию".

Следует обратить внимание на то, что обязательные требования должны устанавливаться в отношении перечисленных выше объектов, а для работ и услуг могут устанавливаться требования, применяемые в добровольном порядке.

Раздел II "Факторы риска причинения вреда". Исходной посылкой разработки технического регламента является представление об объекте технического регулирования как о потенциальном источнике опасности. Количественной и качественной оценкой опасности, вероятности ее наступления выступает категория риска. В ст. 7 Закона о техническом регулировании приводится исчерпывающий список показателей, по которым должна оцениваться приемлемость риска.

В качестве базового принципа, содержание которого следует развить в этой части технического регламента, необходимо выделить системность регулирования отношений в соответствующей сфере безопасности. Второй базовый принцип - это регламентация не всех факторов, реально влияющих на безопасность объекта технического регулирования, а лишь самых существенных из них. Иначе говоря, при разработке проекта технического регламента следует оценить, какие из перечисленных выше факторов имеют наибольшее значение с точки зрения обеспечения безопасности конкретных объектов технического регулирования, и нормировать именно их. Реализация указанных принципов будет способствовать компактности технического регламента и практической реализуемости всех предписанных им обязательных требований.

Раздел III "Основные требования безопасности". Ключевым моментом особенной части технического регламента является исчерпывающий перечень предъявляемых к объектам технического регулирования требований безопасности, которые имеют прямое действие на всей территории РФ. Положения, не включенные в технические регламенты, не могут носить обязательный характер. Требования безопасности формулируются применительно к следующим "уровням" или "направлениям".

Недопущение причинения вреда при нормальном (штатном, регламентном) использовании/применении объектов технического регулирования. В указанную категорию входят:

требования, отражающие безопасность объекта технического регулирования для жизни и здоровья людей, как персонала, непосредственно связанного с ним по роду своей профессиональной деятельности, так и третьих лиц;

требования промышленной безопасности;

требования безопасности, предъявляемые к характеристикам продукции, включая требования к ее упаковке;

санитарные правила и нормы, иные меры, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая вопросы предотвращения распространения инфекционных заболеваний, эпизоотий и эпифитотий;

требования, регламентирующие воздействие объекта технического регулирования на окружающую среду, требования экологической безопасности;

требования, направленные на предотвращение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Необходимость выделения указанного уровня требований безопасности к объектам технического регулирования обусловлена тем, что именно чрезвычайные ситуации в силу разнообразия поражающих факторов и их интенсивности наносят максимальный вред жизни и здоровью людей, их имуществу, а также окружающей среде.

К числу таких требований можно отнести:

мониторинг состояния объекта технического регулирования и прогнозирование режимных, проектных и постпроектных аварий;

предупреждение возникновения и развития режимных, проектных и постпроектных аварий и техногенных катастроф, включая вопросы создания и применения систем функциональной и комбинированной аварийной защиты объектов технического регулирования, операторов и персонала;

меры, направленные на локализацию аварии, снижение размеров причиненного ущерба и управление чрезвычайной ситуацией, ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий;

меры, направленные на предупреждение вредного влияния природных факторов и опасных природных явлений на объекты технического регулирования и ликвидацию последствий такого влияния.

В технический регламент не должны включаться:

требования к качеству и потребительским свойствам объектов технического регулирования;

требования к конструкции и исполнению объекта технического регулирования, за исключением случаев, если из-за отсутствия этих требований не обеспечивается достижение целей технического регулирования (п. 4 ст. 7 Закона);

требования, относящиеся к накапливаемым во времени свойствам, способным причинить вред не сразу, а после преодоления определенного "порога накопления". В этом случае регламент должен содержать требования, касающиеся информирования приобретателя о возможном вреде и факторах, от которых он зависит (п. 7 ст. 7 Закона).

Раздел IV "Формы подтверждения соответствия" является одним из ключевых разделов технического регламента. Закон предоставляет широкие возможности для выбора формы оценки соответствия, которая может проводиться в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме (п. 3 ст. 7). Согласно Закону включение такого раздела в технический регламент не является обязательным.

Исчерпывающего перечня форм оценки соответствия Закон не содержит и, следовательно, допускает установление иных форм, не указанных в Законе о техническом регулировании. Согласно ему подтверждение соответствия представляет собой особую форму оценки соответствия, поскольку оно может быть не только добровольным, но и обязательным.

С точки зрения разработки технических регламентов наиболее важными представляются случаи обязательного подтверждения соответствия, поскольку обязательность регламентируется именно техническими регламентами. Это означает, что обязательное подтверждение соответствия проводится только в тех случаях, когда это предусмотрено техническим регламентом и обеспечивает соответствие требованиям именно технического регламента. Объектом обязательного подтверждения соответствия является исключительно продукция, выпускаемая в обращение на территории РФ (п. 1 ст. 23 Закона).

Следовательно, технический регламент должен содержать:

исчерпывающий перечень объектов технического регулирования, которые подлежат обязательному подтверждению соответствия. Указанный перечень определяется с учетом степени риска недостижения целей технического регламента;

формы подтверждения соответствия, применяемые к выделенным объектам технического регулирования: декларация о соответствии, сертификат системы качества, иная форма подтверждения соответствии (для особой продукции);

схемы обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям соответствующего технического регламента;

сведения, которые должны содержать декларация о соответствии или сертификат соответствия, а также срок действия указанных документов.

В техническом регламенте также могут определяться:

состав доказательственных материалов для подтверждения соответствия продукции требованиям соответствующего технического регламента;

возможность или недопустимость привлечения доказательств третьей стороны, а также требования к этой организации;

требования к аккредитации (области аккредитации) и оснащению органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), входящих в схемы обязательного подтверждения соответствия объектов технического регулирования требованиям соответствующего технического регламента.

Раздел V "Контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента". Государственный контроль (надзор) является одной из основных форм оценки соответствия объектов технического регулирования требованиям безопасности. Контроль призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение их требований органами исполнительной власти, должностными лицами, юридическими и физическими лицами.

В данном разделе технического регламента должно быть отражено следующее:

порядок проведения государственного контроля (надзора);

стадии производства/жизненного цикла продукции, на которых осуществляется государственный контроль (надзор);

особенности проведения государственного контроля (надзора), установленные международными актами и договорами, стороной которых является Российская Федерации;

координация и взаимодействие между различными контролирующими органами;

разработки схем комплексных проверок соблюдения требований безопасности объектов технического регулирования;

порядок организации производственного и общественного контроля.

Раздел VI "Ответственность за нарушение требований технического регламента". В нем должны содержаться положения, определяющие, кто, в каких случаях и на каких основаниях несет ответственность за нарушение требований технического регламента. Причем речь должна идти об ответственности не только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и об ответственности органов по сертификации и контролирующих органов.

Раздел VII "Порядок вступления технического регламента в силу (Переходные положения)". В нем указываются:

порядок введения технического регламента в действие;

поручения Президенту РФ и Правительству РФ подготовить и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие безопасность объектов технического регулирования;

поручения Президенту РФ и Правительству РФ привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым законом о техническом регламенте;

порядок и условия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, государственных и отраслевых стандартов, сохраняющих свое действие и/или изменяющих свой статус после вступления технического регламента в силу. Следует учитывать, что нормативные правовые акты, устанавливающие нормы и правила, которые распространяются на объект технического регулирования (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СанПиНы, ППБ и др.), с момента принятия соответствующего технического регламента перестают быть обязательными для применения;

порядок действия выданных до вступления в силу технического регламента документов, подтверждающих соответствие объектов технического регулирования установленным требованиям.

"Приложения". Данный раздел не является обязательным. В случае необходимости приведения в техническом регламенте для детализации установленных требований таблиц, графиков, карт, схем, они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие нормы проекта должны иметь ссылки на соответствующие приложения. Также в приложение должны быть вынесены технические и технологические показатели объекта технического регулирования.

Таковы основные положения концепции правового обеспечения технического регулирования.

Л.К. Терещенко,

ведущий научный сотрудник

Отдела административного законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

Т.Я. Хабриева,

директор ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

*(2) Рекомендации секции были опубликованы в "Журнале российского права", N 2, 2006. (Еремина О.Ю. Новый этап в технико-юридическом регулировании.)