О соблюдении правил законодательной техники в проектах технических регламентов, принимаемых в форме федерального закона (А.В. Калмыкова, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.)

О соблюдении правил законодательной техники в проектах технических
регламентов, принимаемых в форме федерального закона

Активная разработка технических регламентов, направленная на реализацию норм Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ)*(1), актуализирует вопросы правильного оформления текстов технических регламентов, принимаемых в форме федерального закона. В соответствии с п. 1 ст. 9 названного Федерального закона технический регламент принимается "федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений настоящего Федерального закона". Таким образом, при разработке проекта технического регламента действуют не только нормы Федерального закона "О техническом регулировании", но и нормы иных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок разработки, обсуждения и принятия федеральных законов.

Технический регламент, принимаемый в форме федерального закона, должен устанавливать обязательные для применения требования по безопасности к объектам технического регулирования (продукции, процессам производства (далее - процессы), эксплуатации, хранения, перевозки, реализации). При этом, распространяя свое действие на широкий круг субъектов (производителей продукции, ее потребителей, персонал предприятий, на котором осуществляются процессы, должностных лиц органов государственной власти и т.д.), он должен соответствовать требованиям ясности при формулировании юридических предписаний и доступности понимания текста федерального закона не только для специалистов данной области, но и для иных заинтересованных лиц. То есть отвечать правилам законодательной техники.

Основными правилами законодательной (юридической) техники являются: единство содержания правовой нормы и формы ее выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве.

Важнейшее из правил юридической техники состоит в единстве содержания правовой нормы и формы ее выражения. Согласно этому правилу норма права должна быть изложена посредством нормативных правовых предписаний, правовых формул различных видов, позволяющих единообразно и однозначно понимать ее содержание. Однако данное правило выполняется не во всех проектах технических регламентов. Так, в большинстве проектов предусмотрено недостаточное количество норм императивного характера, закрепляющих юридически обязательные конкретные минимальные требования безопасности. Законопроекты в большинстве случаев отсылают к различного рода технологическим регламентам, инструкциям, технической документации, техническим файлам, предполагая установление в указанных документах норм о безопасности, но не раскрывая их природу.

Очень часто в самом тексте проекта отсутствуют конкретные требования безопасности к объекту технического регулирования, на который распространяется действие технического регламента. Так, например, ст. 3-9 проекта федерального закона "О специальном техническом регламенте "О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков", исходя из названия должны устанавливать требования безопасности на отдельные виды продукции для детей, однако содержат в основном ссылки на приложение к проекту закона. Не следует забывать, что приложения имеют вспомогательную роль по отношению к тексту проекта, в них иллюстрируются, дополняются нормы, закрепленные в нормативном правовом акте. В них могут быть установлены нормативы технического характера (технические нормы), выражаемые в виде цифр, таблиц, графиков и т.п. В данном же случае произошло перемещение нормативных предписаний в текст приложения, а сам федеральный закон явился лишь краткой аннотацией того, какие требования безопасности устанавливаются в приложении.

При введении в проект технического регламента приложения в тексте соответствующей нормы федерального закона технического регламента в обязательном порядке должна содержаться отсылка к нему.

Содержательное наполнение технического регламента, принимаемого в форме федерального закона, на сегодняшний день является наиболее острой проблемой. Перед разработчиками стоит трудная задача: с одной стороны, установить технические нормы о безопасности продукции или процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, с другой - соблюсти все требования, предъявляемые к федеральному закону как акту законотворческой деятельности. И здесь отметим несколько аспектов:

1) четкое определение объекта технического регулирования, на который распространяется действие федерального закона технического регламента. В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" в техническом регламенте должен быть строго обозначен круг объектов, в отношении которых устанавливаются соответствующие требования. Перечень таких объектов должен быть исчерпывающим. Однако практически во всех подготовленных проектах технических регламентов на сегодняшний день встречаются трудности при определении сферы действия регламента. Так, например, п. 1 ст. 2 проекта федерального закона специального технического регламента "О безопасности лифтов" регламентирует, что технический регламент устанавливает требования безопасности только к лифтам на жизненных стадиях, а п. 2 ст. 2 указывает, что действие технического регламента распространяется и на лифты, и на устройства безопасности лифта. При этом текст проекта технического регламента не содержит требований безопасности к устройствам безопасности лифта. Кроме того, это не согласуется с названием регламента - о безопасности лифтов, - поскольку речь в проекте идет и о лифтах, и об устройствах их безопасности, и о лифтовом оборудовании, и о комплекте лифтового оборудования.

При определении объекта технического регулирования необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона "О техническом регулировании" обязательные требования безопасности устанавливаются только в отношении продукции и процессов эксплуатации, производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации. При этом указанные процессы необходимо рассматривать в связке с продукцией, исключая те процессы, которые составляют какие-либо услуги или работы, требования безопасности к которым являются добровольными.

Так, п. 134 Программы разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р (в ред. распоряжений Правительства РФ от 8 ноября 2005 г. N 1889-р, от 1 февраля 2006 г. N 107-р, от 29 мая 2006 г. N 781-р), предусматривается разработка специального технического регламента о безопасности перевозки железнодорожным транспортом. Вместе с тем Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" данный процесс относит к услуге*(2). Статья 14 Федерального закона N 17-ФЗ прямо указывает, что перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом осуществляются в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", Уставом воинских железнодорожных перевозок, правилами оказания услуг по перевозкам пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, железнодорожным транспортом, правилами перевозок грузов, правилами перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом и заключаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации договорами перевозки*(3).

Таким образом, указанные выше отношения не входят в сферу технического регулирования и не должны регламентироваться техническими регламентами;

2) единство содержания проекта технического регламента, сферы его применения и названия. Сфера применения проекта федерального закона должна устанавливаться, исходя из названия проекта. В содержании же должны быть установлены требования безопасности именно к тем объектам технического регулирования, которые вошли в сферу применения федерального закона. Если, исходя из названия в техническом регламенте, должны устанавливаться только требования к продукции, то в сфере применения не может быть указано, что технический регламент содержит требования к процессам производства различных видов продукции, а в содержании должны быть отражены именно требования к продукции.

Так, например, исходя из названия проекта федерального закона специального технического регламента "О безопасности продукции деревообработки", он должен устанавливать требования к продукции деревообработки. Статья 1 проекта определяет, что технический регламент устанавливает требования безопасности к продукции деревообработки на определенных стадиях. Однако анализ содержания показывает, что в проекте устанавливаются требования не к продукции, а к самим процессам производства, эксплуатации, утилизации, хранения, транспортирования, что не соответствует установленному названию проекта федерального закона и сфере его применения.

Необходимо также помнить, что заявленные в названии и сфере действия объекты технического регулирования должны быть полностью отражены в содержании. Так, например, исходя из названия проекта федерального закона "О специальном техническом регламенте на упаковку, процессы ее производства и утилизации в конце жизненного цикла", технический регламент должен устанавливать минимально необходимые обязательные требования, во-первых, к определенной продукции - упаковка, во-вторых, к отдельным процессам - производство и утилизация упаковки. Однако п. 1.1 ст. 1 проекта указывает также на процесс реализации упаковки, в п. 1.3 речь идет уже только об упаковке и о процессе ее утилизации. В дальнейшем требования устанавливаются также и к процессам проектирования упаковки (ст. 4 проекта), возврата и сбора упаковки (ст. 9 проекта), и к порядку обращения с отходами;

3) наличие собственного предмета проекта федерального закона и необходимость его разработки и принятия. Согласно п. 5 ст. 8 Федерального закона "О техническом регулировании" специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.

Исходя из указанной нормы, в первую очередь должны быть разработаны и приняты общие технические регламенты. Только исходя из анализа тех требований, которые будут в них установлены, можно будет выделить те виды продукции и процессов, в отношении которых необходима разработка специальных технических регламентов с установлением дополнительных требований безопасности. Однако в настоящее время не принято ни одного общего технического регламента. В этих условиях достаточно сложно определить, насколько необходима разработка того или иного специального регламента.

Так, например, содержание проекта федерального закона "О специальном техническом регламенте на упаковку, процессы ее производства и утилизации в конце жизненного цикла" не позволяет выделить специфические требования к упаковке и процессам ее производства и утилизации, которые не могут быть установлены общими техническими регламентами. Кроме того, анализ разработанных специальных технических регламентов на отдельные виды продукции показывает, что в них включаются положения о требованиях к упаковке в зависимости от вида продукции и ее свойств, а большинство вопросов, рассматриваемых указанным проектом федерального закона, регламентированы Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Сомнения в наличии собственного предмета регулирования возникают также и в том случае, если в тексте проекта незначителен объем собственно норм, относящихся к сфере технического регулирования, большое количество норм, дублирующих, дополняющих или изменяющих федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Такая ситуация наблюдается, например, при анализе проекта федерального закона, являющегося специальным техническим регламентом, "О требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного из генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных";

4) соответствие сферы применения проекта технического регламента сфере технического регулирования. Федеральный закон "О техническом регулировании" определяет содержание технических регламентов и набор требований, которые должны быть в нем установлены. Однако зачастую разработчики проектов технических регламентов допускают вольное толкование сферы технического регулирования, включая в проекты вопросы, не относящиеся к ней. Так, например, в п. 1 ст. 1 проекта федерального закона общего технического регламента "О требованиях к безопасности объектов технического регулирования, необходимых для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на территории Российской Федерации" указывается, что проект устанавливает минимально необходимые требования безопасности для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия к продукции и различным процессам, а п. 2 ст. 1 регламентирует отношения, возникающие при выполнения этих требований. Однако последнее, исходя из положений Федерального закона "О техническом регулировании", не является предметом технического регламента;

5) согласованность проекта технического регламента с действующим федеральным законодательством. Разрабатываемые технические регламенты должны входить в систему российского законодательства, быть согласованы с нею, дополнять уже действующие нормативные предписания, не нарушать логику правового регулирования определенной сферы. И в этом случае должна быть обеспечена взаимосвязь по следующим направлениям:

- соответствие норм технического регламента международным правовым актам.

Одной из целей реформы технического регулирования явилась гармонизация национального законодательства с международным. В Конституции РФ закреплено, что международные правовые акты являются неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации и имеют высшую юридическую силу. Анализ пояснительных записок и текстов технических регламентов показывает, что нормы международных договоров и соглашений Российской Федерации не учитываются. Практически во всех регламентах в статье, которая определяет законодательство в определенной сфере, отсутствует указание на международные акты. Например, проект технического регламента "О требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного из генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных" не согласован с Картахенским протоколом по биобезопасности от 29 января 2000 г. к Конвенции о биологическом разнообразии в части предоставляемой информации, степени оценки рисков и терминологии;

- соответствие норм технических регламентов действующему законодательству.

Разработка и принятие технических регламентов не предполагают полной или частичной отмены действующего законодательства, устанавливающего требования безопасности в отношении отдельных видов продукции, производств и процессов*(4). Пункт 1 ст. 4 Федерального закона "О техническом регулировании" указывает, что законодательство о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Пункт 2 же закрепляет, что положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы технического регулирования, применяются в части, не противоречащей Федеральному закону "О техническом регулировании". Анализ обозначенных иных федеральных законов показал, что они не вступают в явное противоречие с Законом о техническом регулировании и нуждаются лишь в частичной правке, в основном в части изменения статуса документов, устанавливающих обязательные требования.

Однако в настоящее время наблюдается тенденция "пренебрежения" действующими федеральными законами. Так, например, ст. 4 (п. 3-12) проекта федерального закона специального технического регламента "О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов" определяет требования к установлению вокруг объектов трубопроводного транспорта охранных зон. Однако если закрепление размеров и правового режима устанавливаемых охранных зон может быть отнесено к техническому регулированию, то требование о государственной регистрации охранных зон в виде ограничений прав на земельные участки (п. 8 ст. 4) к техническому регулированию не относится. Указанные отношения в настоящее время регулируются Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Статьей 25 этого же законопроекта предусматривается проведение экспертизы только проектной документации в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Однако в законопроекте упущен вопрос о проведении государственной экспертизы предпроектной документации, в том числе экологической, установленной этим же Кодексом.

- взаимосвязь технического регламента с иными общими и специальными техническими регламентами.

Разрабатываемые технические регламенты должны составить единую согласованную систему актов, устанавливающих обязательные требования к продукции и процессам производства. Поэтому они должны быть четко согласованы между собой во избежание повторов и противоречий. Так, например, проект федерального закона "О специальном техническом регламенте "Безопасность устройств для развлечений" содержит лишь общие требования безопасности, отчасти уже установленные в общем техническом регламенте о безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования и специальном техническом регламенте о безопасности машин и оборудования;

- согласованность норм проекта технического регламента друг с другом.

Согласно правилам законодательной техники в законе должны обеспечиваться логическая последовательность изложения норм, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте, отсутствие противоречий в тексте федерального закона. Невнимание разработчиков технических регламентов к данным правилам приводит к появлению в проектах множества ошибок, что ведет как к искажению смысла нормативного предписания, так и к отсутствию определенного механизма его реализации. Так, например, в п. 9 ст. 4 проекта федерального закона "О специальном техническом регламенте "О требованиях к бензинам, дизельному топливу и другим горюче-смазочным материалам" устанавливается, что смазочные масла должны соответствовать требованиям Декларации безопасности, указанным в п. 7 ст. 9. Однако в указанной статье таких требований не содержится. В п. 1 ст. 16 проекта федерального закона "О специальном техническом регламенте "О безопасности химических производств" содержится отсылка к ст. 41 законопроекта. Однако ст. 41 содержит положения, отражающие порядок вступления рассматриваемого законопроекта в силу; в ней не отражен порядок выдачи разрешений на применение технических устройств (оборудования), на который была сделана отсылка;

6) использование терминологии, принятой действующей системой законодательства. В рамках концепции закона очень важен "набор понятий", которые предполагается использовать*(5). Они включают в себя научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой, конституционные понятия, термины, раскрывающиеся в действующих федеральных законах. Под определением термина следует понимать описание вводимого им слова с помощью более широкого (родового) понятия и других известных словосочетаний (межвидовых отличий) таким образом, чтобы исключались логический круг, тавтология и отрицательные признаки*(6).

В соответствии с правилами законодательной техники в федеральном законе должны содержатся определения только терминов, которые используются в законе и необходимы для уяснения смысла нормативных положений, а также не определены действующим законодательством. Так, например, в проекте федерального закона "О специальном техническом регламенте "Безопасность устройств для развлечений" содержится ряд терминов, уже определенных действующим законодательством (термин "авария" определен Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", термины "заявитель", "надзор", "форма подтверждения соответствия" определены в ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании").

Определение терминов предлагается ко всему содержанию проекта технического регламента, а не к отдельным главам и содержится в одной статье - в "Общих положениях". Вместе с тем в ряде технических регламентов статья, определяющая термины, содержится в каждой главе (например, в одной из редакций проекта общего специального технического регламента "О безопасной эксплуатации машин и оборудования" определение терминов предлагалось к каждой главе регламента в зависимости от предмета главы).

Не должны определяться термины, которые непосредственно не относятся к данному проекту или являются общераспространенными в той или иной области технического (или научно-технического) знания. К таковым, например, относятся термины "вид аттракционов", "пассажир", "правила пользования аттракционом", "продавец", "третьи лица" и т.д.

При определении терминов не могут быть использованы как тождественные термины, имеющие различное содержание. Так, например, в проекте федерального закона специального технического регламента "О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов" при определении термина "анализ риска" как тождественные используются термины "идентификация" и "выявление". Однако эти термины имеют различное содержание: идентификация представляет собой подтверждение соответствия определенного объекта установленным характеристикам, а выявление - обнаружение наличия определенных объектов, их свойств, параметров и т.д.

При определении терминов должны использоваться термины, либо уже определенные действующим законодательством, самим регламентом, либо содержание которых устоялось в правоприменительной практике.

Определение термина должно исключать его неодинаковую трактовку и обеспечивать возможность однозначной идентификации термина в рамках соответствующей системы понятий. Так, в п. 9 ст. 4 проекта федерального закона "О специальном техническом регламенте "О требованиях к бензинам, дизельному топливу и другим горюче-смазочным материалам" используется понятие "смазочные материалы", которое не определено в проекте. В ст. 2 проекта определены отдельно смазочное масло, смазка пластичная и горюче-смазочные материалы. Из текста проекта неясно, что относится именно к смазочным материалам: только смазочное масло, совокупность его и смазки пластичной или совокупность трех указанных выше элементов;

7) соблюдение языка закона. Проект технического регламента должен быть написан юридическим языком, четким и ясным для понимания широким кругом лиц, должна соблюдаться концентрированность, однозначность и простота понимания нормативных положений закона. Не допускается использование метафор, образных выражений, архаизмов, сокращенных и условных словосочетаний. И тем более подлежат исключению из текста проекта слова, не используемые в русском языке, такие как "самоконтрящимися", "останов", "питатель", "сблокирован", "сблокировка" и др.;

8) построение четкой и логичной структуры проекта. Законодательство о техническом регулировании не устанавливает каких-либо специальных требований к структуре технических регламентов. Однако, поскольку ст. 9 Федерального закона "О техническом регулировании" закрепляет, что при разработке технических регламентов применяются правила, установленные для принятия федеральных законов, необходимо соблюдать положения, касающиеся разработки нормативных правовых актов. Так, п. 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009*(7), устанавливаются следующие требования к структуре федеральных законов и иных нормативных актов:

- структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования;

- нормативные предписания оформляются в виде статей, части которой подразделяются на пункты, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию;

- значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки;

- если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Добавим также, что не допускается цифровое обозначение "части статьи" в виде цифр "1.1."; общая нумерация в нормативном правовом акте должна быть единообразной, не создавать затруднений при отсылках к отдельным его положениям. При этом выделение главы, содержащей всего одну статью, нецелесообразно.

Таким образом, изложение содержания правовых норм следует осуществлять, обеспечивая логическую последовательность их установления, переходя от общих положений к более конкретным, при этом не допуская противоречий между ними. Целесообразно формировать главы технического регламента, исходя из следующих принципов:

- структура регламента может строиться на основе установления требований к различным видам продукции и процессов, являющихся объектами технического регламента;

- нормы технического регламента могут формироваться на основе тех требований безопасности, которые устанавливаются данным техническим регламентом (механической, биологической, пожарной безопасности и т.д.);

- в случае, если объектом технического регулирования являются и продукция и процессы, требования необходимо выстраивать относительно отдельных жизненных стадий продукции;

- необходимо соблюдение определенной последовательности правовых предписаний: сначала идут нормы, определяющие цели и сферу действия закона; затем определяющие объект технического регулирования, законодательство в сфере обеспечения безопасности объекта технического регулирования, нормы, устанавливающие общие и специальные требования к обеспечению безопасности; потом нормы о формах оценки соответствия и порядке ее проведения, нормы, раскрывающие механизм государственного контроля, определяющие ответственность за нарушение требований технического регламента, и заключительные положения.

Пункт 3 ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" определяет содержание технического регламента. Согласно данному пункту технический регламент должен в обязательном порядке содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента.

Также в регламенте могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

В отношении построения норм, определяющих объекты технического регулирования конкретного технического регламента и требования безопасности к ним, уже было сказано выше. Отдельного рассмотрения заслуживают главы "Оценка соответствия" и "Государственный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона". Именно в них наблюдается наибольшее количество ошибок и противоречий действующему законодательству. При разработке и написании этих глав необходимо исходить из следующего:

- следует ясно определить, какие формы оценки соответствия и в отношении какой продукции или процесса применяются;

- должен быть четко указан субъект, являющийся заявителем;

- если заявитель вправе выбирать самостоятельно схему декларирования или сертификации, то не должны устанавливаться ограничения по применению определенных схем в отношении отдельных видов продукции;

- в случае, если выбор схемы подтверждения соответствия зависит от степени опасности продукции или процесса, необходимо указать, кто и в каком порядке определяет степень ее опасности;

- при введении в главу "Оценка соответствия" понятий "система качества", "сертификат системы качества" необходимо регламентировать, кто, в каком порядке, на каком основании и зачем осуществляет указанную процедуру и выдает данный сертификат;

- необходимо установить предельный, то есть максимальный, срок действия декларации или сертификата соответствия;

- в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" органом, осуществляющим регистрацию и ведение единого реестра выданных сертификатов соответствия и деклараций соответствия, является федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию;

- действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает установления срока давности проведенных исследований и измерений, более того, применение этого срока к указанным отношениям невозможно;

- государственный контроль и надзор это разные процедуры, характеризующиеся различными методами и способами проведения, основаниями проведения;

- проверки и инспекции представляют собой различные методы осуществления государственного контроля и не тождественны друг другу;

- государственный контроль должен устанавливаться строго в отношении объектов технического регулирования, подпадающих под сферу действия технического регламента;

- установление ответственности и принудительного отзыва продукции не относится к государственному контролю и не может рассматриваться в главе "Государственный контроль";

- наделение подведомственных государственных учреждений полномочиями в сфере государственного контроля противоречит основным направлениям проводимой административной реформы*(8);

- компетенция органов государственной власти определяется предметом ведения данного органа, его правами и обязанностями, а также задачами, на него возложенными. Федеральными законами устанавливаются отдельные полномочия органов государственной власти в определенной сфере;

- названия федеральных органов государственной власти должны быть приведены в соответствие с действующим законодательством, а их полномочия в соответствие с компетенцией, определенной положениями о них и иными федеральными законами.

Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Статьей 9 Федерального закона "О техническом регулировании" установлены специальные требования к порядку разработки технических регламентов. Соответственно, подготавливаемые проекты федеральных законов технических регламентов должны в обязательном порядке содержать документы, подтверждающие выполнение процедурных правил разработки технического регламента. Однако в большинстве случаев такие документы отсутствуют.

Одним из самых важных сопроводительных документов является перечень изменяемых, дополняемых, разрабатываемых, признаваемых утратившими силу нормативных правовых актов. В настоящее время при формировании данного перечня разработчики используют общую формулу "принятие технического регламента не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения действующих или принятия новых актов федерального законодательства". Однако это не всегда соответствует действительности. Так, принятие технического регламента о требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного из генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных, потребует внесения изменения или признания утратившими силу постановления Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. N 120, постановлений Главного санитарного врача Российской Федерации от 16 сентября 2003 г. N 149 и от 16 апреля 1999 г. N 7, Методических указаний, утвержденных Главным санитарным врачом Российской Федерации от 26 июля 2004 г., о чем разработчики не указывают.

В приложенном к проекту федерального закона "О специальном техническом регламенте "О безопасности низковольтного оборудования" Перечне актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О специальном техническом регламенте "О безопасности низковольтного оборудования" указывается, что не потребуется принятия новых актов федерального законодательства. Однако в соответствии с проектом федерального закона (см., например, п. 3 ст. 1, п. 3 и 4 ст. 10, п. 2 ст. 15, ст. 22 и др.) потребуется разработка ряда нормативных правовых актов, необходимых для реализации отдельных положений рассматриваемого проекта федерального закона.

Не следует включать в указанный перечень сам разрабатываемый технический регламент. Так, например, в Перечне законодательных актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О специальном техническом регламенте на упаковку, процессы ее производства и утилизации в конце жизненного цикла" указывается на необходимость разработки специального технического регламента "О безопасности упаковки, процессов ее производства и утилизации в конце жизненного цикла". Встает вопрос, какой еще специальный технический регламент на упаковку, процессы ее производства и утилизации в конце жизненного цикла должен быть разработан и принят, если представленный проект таковым и является.

Изложенные выше положения являются общими правилами, которые следует соблюдать в процессе принятия и изменения любых видов технических регламентов. Нарушение, а равно неиспользование основных положений правил законодательной техники приводит к появлению юридических ошибок, снижает качество и эффективность нормативных правовых актов, к которым относится и технический регламент. Кроме того, это увеличивает сроки разработки, согласования и принятия технического регламента и не способствует достижению целей реформы технического регулирования.

А.В. Калмыкова,

старший научный сотрудник отдела

административного законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

*(2) В соответствии с ч. 1 ст. 779 ГК РФ услугой признается обязанность исполнителя по заданию заказчика совершить за вознаграждение определенные действия или осуществить определенную деятельность. Этимологическое значение услуги понимается как "действие, приносящее помощь или пользу другому", или "бытовые либо хозяйственные удобства, предоставляемые населению, жильцу, помощь по хозяйству". Таким образом, под услугой следует понимать совершаемое за вознаграждение действие или последовательность действий, производимых во благо конкретного лица. При этом результат таких действий неотделим от самого процесса их оказания.

*(3) См., например, Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. N 111. В развитие норм Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере транспорта, ОАО "РЖД" утвердило Единый перечень работ и услуг, оказываемых ОАО "РЖД" при организации перевозок грузов (утвержден распоряжением ОАО "РЖД" от 31 января 2005 г. N 119р).

*(4) К нему можно отнести следующие федеральные законы: от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ (ред. от 31 марта 2006 г.) "О качестве и безопасности пищевых продуктов", от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) "О пожарной безопасности", от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ (ред. от 9 мая 2005 г.) "О безопасности гидротехнических сооружений", от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (ред. от 9 мая 2005 г.) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О радиационной безопасности населения", от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ (ред. от 29 июня 2004 г.) "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и т.д.

*(5) См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 12-13.

*(6) Стандарт ISO 704: 2000 "Terminology work - Principles and methods".

*(7) См.: СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

*(8) См., например: Постановление Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы".