Косвенный государственный контроль деятельности местного самоуправления (на примере Республики Татарстан) (С.А. Коршунов, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.)

Косвенный государственный контроль деятельности
местного самоуправления (на примере Республики Татарстан)

В основе концепции управления федеративным государством важное место занимает система взаимодействия уровней публичной власти, которая должна строиться на четком разграничении функций и полномочий между федеральным центром, субъектом федерации и местным самоуправлением (при особом значении самостоятельности последнего в решении вопросов местного значения). Как при этом достичь безразрывности системы публичного управления, большинство подсистем которой "пересекают" межуровневые и межотраслевые границы? Определим пути организации межуровневого взаимодействия в условиях действующих ограничений контроля деятельности местного самоуправления со стороны государства.

Основы таких ограничений (пределов) контроля заложены в Европейской хартии местного самоуправления (далее - Европейская хартия):

"1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать" (ст. 8)*(1).

В Российской Федерации указанные принципы положены в основу всего федерального законодательства в этой области. Во-первых, регулирование контроля осуществляется Конституцией или законом. Во-вторых, контролировать можно только соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. И в-третьих, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интересам. То есть целями и пределами контроля является "обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов"; "целесообразность" же контролируется лишь "в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления". Способ регулирования - "только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" тоже является своего рода пределом, ограничивающим круг субъектов правотворчества в области контроля.

Конституция РФ вслед за положениями Европейской хартии и в соответствии с ними признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления, однако устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). По сути, это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. Признавая и гарантируя самостоятельность местного самоуправления, Конституция указывает, что "органы местного самоуправления: обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы" (ч. 2 ст. 15), а их деятельность должна определяться правами и свободами человека и гражданина (ст. 18). Конституция, устанавливая самостоятельность местного самоуправления, одновременно и ограничивает ее: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55). Эта норма повторяется в ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ)*(2).

Как Европейская хартия, так и российское законодательство не исключают "возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством"*(3). В связи с этим некоторые авторы делают вывод об относительной самостоятельности местного самоуправления, которая проявляется лишь в наличии у муниципальных образований самостоятельных вопросов местного значения*(4). Единственной свободной от ограничений контроля является сфера переданных государственных полномочий. Статья 132 Конституции РФ гласит: "Реализация переданных полномочий подконтрольна государству".

Итак, защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и на участие в нем требует самостоятельности последнего, в то же время обеспечение системности, неразрывности и единства публичного управления, в том числе информационного, необходимо с точки зрения защиты прав, свобод и законных интересов граждан. По мнению известного теоретика местного самоуправления А.И. Черкасова, "многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации"*(5).

Неразрывность системы публичной власти подчеркивают многие исследователи. Так, в работе Г.В. Барабашева говорится, что "муниципальные органы государства составляют часть механизма политической власти"*(6), а функционирование муниципальных органов в упомянутом качестве обеспечивается с помощью разнообразных средств государственного и негосударственного воздействия. В числе первых особое значение имеет "сцепление муниципалитетов с центральной властью"*(7). Более того, Г.В. Атаманчук позиционирует "местное самоуправление как низовой и особо демократичный подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей"*(8).

Не вступая в дискуссию о соотношении государственной власти и местного самоуправления, отметим единодушие авторов, подчеркивающих важность взаимодействия уровней публичной власти, а термины "воздействие" и "сцепление" несут в себе явную информационную контрольную составляющую, которая не должна вступить в противоречие с самостоятельностью уровней. Информационное взаимодействие уровней власти приобретает особое значение в современной действительности, когда происходящие процессы "все сильнее связаны с возможностью государственных институтов оптимально использовать информацию, управлять информационными потоками и организовывать информационное пространство в целях государственного управления. Информация все больше становится таким ресурсом, который начинает не просто соперничать в своем влиянии на управление с собственно материальными и интеллектуальными ресурсами: но и во многом подчиняет их"*(9).

Учитывая сказанное, особое значение приобретает принцип "соразмерности контроля", о котором говорится в ч. 3 ст. 8 Европейской хартии. Достижение "соразмерности контроля" означает, что необходимо избежать не только его избытка, но и недостатка, а это требует использования как прямых, так и косвенных методов.

Поясним суть термина "косвенный контроль" (как его понимает автор настоящего исследования). Методы контроля аналогичны по сути общеуправленческим методам. Прямой контроль означает действия контролера, в которых проявляется властное обеспечение должного поведения контролируемых субъектов; то есть контролирующий субъект в рамках своей компетенции принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для контролируемых субъектов. Это действие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления контролирующего субъекта. Должное поведение обеспечивается через волю и сознание контролируемых субъектов. Допускается возможность принуждения к должному поведению, хотя это не означает тождественности прямого контроля и принуждения*(10). В этом случае информация поступает контролеру по его запросу, обеспеченному соответствующими полномочиями, в соответствии с законом или другим нормативным актом, в которых установлены все элементы контрольных отношений. Поступление контрольной информации непосредственно связано с действиями контролирующего субъекта или указаниями правового акта. Такой контроль в отношении органов местного самоуправления допустим лишь в части переданных государственных полномочий.

Косвенный контроль характеризуется отсутствием прямых указаний на то, что поступающая контролирующему субъекту информация является контрольной и предназначена для контроля, осуществляемого этим субъектом. Для осуществления косвенного контроля органы государственной власти создают условия, мотивирующие органы местного самоуправления на предоставление информации. То есть действия контролирующего субъекта и поступление контрольной информации имеют более сложную опосредованную связь. Здесь можно говорить не столько о конкретном правовом регулировании, сколько о более общем правовом воздействии на прямо неподчиненный субъект. В процессе публичного управления возникают отношения, которые правом не регулируются или регулируются частично, но на которые оно так или иначе распространяет свое влияние. Влияние содержит в себе информационно-психологический (мотивационный, импульсивный) аспект, который "характеризуется воздействием прескриптивной (управленческой) правовой информации на мотивы субъектов"*(11). Основными средствами здесь являются правовые стимулы и правовые ограничения, которые синтезируют в себе информационные и психологические закономерности, осуществляемые в данном процессе.

Косвенный контроль широко используется за рубежом, особенно в странах, где местное самоуправление имеет продолжительную историю. На наш взгляд, заслуживает внимания система наблюдения за деятельностью органов местного самоуправления в Великобритании, где премьер-министр публикует ежегодное послание (White Paper), отражающее текущие приоритеты государственной политики в сфере местного самоуправления. Это своего рода предложение к сотрудничеству, не содержащее императивных указаний. Одновременно публикуются индикаторы деятельности местных органов власти (BVPI - Best values performance indicators), которые устанавливаются правительством в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о местном самоуправлении 1999 г.*(12)

Одной из основных целей Закона о местном управлении 1999 г. является регулирование осуществления программы Best Value (далее - Программа)*(13). Закон определяет участников Программы, включая в их число органы местного управления общего и отраслевого назначения (например, полицейские и пожарные службы). Число участников может быть расширено решением министра за счет включения как отдельных участников, так и их групп. Закон устанавливает обязанность субъектов постоянно совершенствовать исполнение своих функций в отношении их эффективности и в этих целях проводить консультации с представителями налогоплательщиков, пользователей услуг, лиц, имеющих законные интересы в сфере деятельности участника Программы.

Участник Программы обязан осуществлять проверку качества и публиковать результаты исполнения своих функций в соответствии с указаниями министра, который имеет право устанавливать индикаторы измерения эффективности осуществляемых функций и стандарты, которым должны соответствовать участники Программы (как для всех участников, так и для каждого в отдельности).

Помимо упомянутых индикаторов устанавливаются индикаторы Аудиторской комиссии (ACPI - Audit Commission's performance indicators)*(14). Аудиторская комиссия, несмотря на то что формируется правительством, считается независимым органом. Правительство и комиссия не имеют права направлять действия и влиять на решения аудиторов во время исполнения ими своих обязанностей.

Обе системы индикаторов являются фундаментальной частью системы оценки деятельности местных органов власти и разработаны, чтобы отразить эффективность местного самоуправления в широком спектре: от образования, социального обеспечения, уровня жилищных услуг до организации деятельности транспорта, полиции и пожарной охраны.

Таким образом, функционирующая система косвенного контроля позволяет получать информацию для формирования региональной политики, сравнивать деятельность муниципалитетов, наблюдать, как изменяется деятельность конкретного муниципалитета, и оценивать, как могут быть улучшены услуги местной власти.

Представляется целесообразным также использовать опыт государственного регулировании рыночной экономики в промышленно развитых странах (Франция, Великобритания, Германия, Япония). Именно там решалась задача государственного влияния на самостоятельные хозяйствующие субъекты, требующая использования косвенных методов. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления во многом схожи, а значит, и методы их решения могут быть аналогичными.

Одним из средств такого влияния является индикативное планирование, которое можно определить как механизм координации интересов и деятельности субъектов, не находящихся в субординационных отношениях, сочетающий общесистемное (государственное, национальное) регулирование с саморегулированием в отдельных подсистемах (субъект федерации, муниципальное образование). Этот механизм предполагает определение общесистемных приоритетов на всех уровнях публичного управления. Так, действующая в Республике Татарстан система индикативного управления может послужить примером использования методов косвенного государственного контроля деятельности органов местного самоуправления.

Основные понятия, субъекты, порядок, сроки и результаты действий органов исполнительной власти по реализации индикативного управления экономикой были установлены постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 мая 2000 г. N 371 в Регламенте системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан. Система индикативного управления основывалась на кодификаторе функций государственного управления Республики Татарстан, представляющем собой иерархическую систему функций государственного (публичного) управления, в соответствие с которой была приведена структура органов исполнительной власти республики. Функции закреплялись положениями об органах исполнительной власти. Основными измерителями результата исполнения функций публичного управления явились индикаторы оценки уровня жизни, социально-экономического положения республики, городов, районов, муниципальных образований, предприятий, "используемые для:

- оценки реального социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, видов деятельности, городов, районов, предприятий;

- задания уровня социального благополучия (пороговые значения);

- планирования действий по достижению пороговых значений;

- контроля за достижением запланированных результатов;

- принятия регулирующих воздействий;

- оценки деятельности органов государственного управления"*(15).

"Термин "индикативный" является фактически антонимом понятия "директивный", означая косвенные, а не прямые методы осуществления экономической политики. По существу, применение нами комплекса индикаторов - способ косвенно формировать адекватную социально-экономическую среду"*(16).

Принятие Закона N 131-ФЗ не изменило систему функций публичного управления, однако появилась необходимость закрепить часть этих функций за муниципальными образованиями, которые не входят в систему органов государственной власти. Не потерял свою актуальность и индикативный метод управления. Он был использован Республикой Татарстан во взаимодействии с местным самоуправлением, где директивные методы имеют ограниченное применение.

Решения, предложенные Татарстаном во взаимоотношениях государства и муниципалитетов, основывались как на признанном в стране опыте публичного управления, так и на принципах организации местного самоуправления. Было использовано право субъекта РФ, предоставленное ст. 62 Закона N 131-ФЗ, осуществлять отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований из республиканского фонда муниципального развития (ч. 1 указанной статьи) и из фонда софинансирования социальных расходов (ч. 2) для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований. В соответствии с этими и другими нормами федерального законодательства принят Закон Республики Татарстан от 30 декабря 2005 г. N 140-ЗРТ "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и государственными субсидиями для решения вопросов местного значения". Статья 1 этого Закона устанавливает "условия наделения государственными материальными ресурсами и предоставления субсидий муниципальным образованиям из фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов и иной финансовой помощи из бюджета Республики Татарстан, основанные на: соблюдении требований к бюджетным услугам и услугам, регулируемым муниципальными правовыми актами, обеспечении установленных значений индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и иных требований"*(17).

Указанный Закон Республики Татарстан устанавливает принципы определения условий предоставления муниципальным образованиям субсидий из бюджета республики, среди которых: повышение качества жизни населения муниципального образования; обеспечение доступности качественных услуг в муниципальном образовании для их получателей; равнодоступность в сферу оказания услуг хозяйствующих субъектов всех форм собственности, как правило, на конкурсной основе; обеспечение надлежащей эксплуатации, сохранности и поддержание в исправном состоянии имущества, передаваемого муниципальному образованию в соответствии с нормативными актами Российской Федерации и Республики Татарстан, обеспечение информационной прозрачности в области деятельности органов местного самоуправления, определяющих условия предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан, и др.

На наш взгляд, важно то, что условием предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан является выполнение требований к услугам (стандартов услуг), определяемым Кабинетом Министров Республики Татарстан, согласованно с муниципальными образованиями (ст. 5 Закона Республики Татарстан).

Контрольные полномочия органов исполнительной власти в ст. 5 определены следующим образом: "Мониторинг выполнения условий предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан и установление форм и периодичности отчетности осуществляются исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан, уполномоченными Кабинетом Министров Республики Татарстан. Регламент осуществления мониторинга определяется Кабинетом Министров Республики Татарстан с учетом мнений муниципальных образований".

В соответствии с упомянутым Законом в целях повышения эффективности использования местными бюджетами субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов разработан проект постановления Кабинета Министров Республики Татарстан, которым предусмотрено заключение на планируемый год двух видов соглашений с муниципальными образованиями (муниципальными районами, городскими округами):

1) соглашения, заключаемые Кабинетом Министров Республики Татарстан и муниципальными образованиями об индикаторах оценки эффективности использования местными бюджетами субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов;

2) соглашения отраслевого характера, заключаемые министерствами Республики Татарстан отдельно с каждым муниципальным районом, городским округом, устанавливающие индикаторы оценки соблюдения требований (стандартов услуг) к бюджетным услугам, услугам, регулируемым муниципальными правовыми актами.

Оценка исполнения индикаторов осуществляется Министерством экономики и промышленности Республики Татарстан совместно с другими министерствами ежеквартально с использованием результатов мониторинга индикаторов (выполняется Комитетом Республики Татарстан по социально-экономическому мониторингу в соответствии с Регламентом представления данных для мониторинга индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, муниципальных образований, предприятий, утвержденным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан).

Результаты оценки выносятся в срок до 15-го числа второго месяца, следующего за истекшим кварталом, Министерством экономики и промышленности и Министерством финансов Республики Татарстан на рассмотрение Республиканской межведомственной комиссии по оптимизации бюджетных расходов.

В случае невыполнения соглашений Республиканская межведомственная комиссия по оптимизации бюджетных расходов принимает решение о подготовке регулирующих воздействий, в том числе о:

- приостановлении предоставления субсидий из фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов;

- перераспределении размеров субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов между бюджетами муниципальных районов и городских округов.

Гибкость, достигаемая за счет договорной формы взаимоотношений, и норма ч. 3 ст. 4 указанного Закона Республики Татарстан, закрепляющая, что "индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по качеству выполнения требований устанавливаются Кабинетом Министров Республики Татарстан после согласования с муниципальными образованиями дифференцированно для каждого муниципального образования", позволяют учесть особенности муниципальных районов, имеющих разный стартовый потенциал. Цепочка закон-постановление Кабинета Министров Республики - соглашения представляется достаточно короткой и гибкой одновременно. Полагаем, что это первый опыт такого рода в России.

Анализ законодательства других субъектов Федерации показал, что региональные законодатели подошли к решению этого вопроса следующим образом.

В большинстве случаев основным и часто единственным условием выделения субсидий из фонда софинансирования социальных расходов является включение "в местные бюджеты на очередной финансовый год расходов, финансируемых за счет собственных доходов местного бюджета, на финансирование тех приоритетных социально значимых расходов, на которые предусматривается выделение субсидии из указанного фонда"*(18). Такая норма лишь устанавливает гарантии софинансирования из местного бюджета. Довольно распространенной является норма, отсылающая к закону о бюджете на очередной год, откладывая, таким образом, решение об условиях софинансирования. Подобный подход свидетельствует об отказе от использования фонда софинансирования для регулирования взаимодействия со всеми муниципальными образованиями и на постоянной основе. Однако и в ежегодных законах о бюджете некоторые регионы отказались от какого бы то ни было регулирования, ограничившись нормой, например, следующего содержания: "Субсидии из Регионального фонда софинансирования социальных расходов предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах"*(19). Если условия все-таки выставляются, то, как правило, они обеспечивают гарантии получения необходимых планово-отчетных материалов или устанавливают условия предоставления муниципальной услуги, которая софинансируется за счет этих субвенций. Так, законодательство Рязанской области устанавливает, что "для получения субсидий на укрепление материально-технической базы учреждений бюджетной сферы органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Рязанской области в срок до 1 апреля 2006 г. должны представить в финансово-казначейское управление Рязанской области утвержденные Перечни учреждений бюджетной сферы, которым в 2006 г. предусмотрено выделение средств на укрепление материально-технической базы"*(20), а законами Вологодской области установлено, что условием предоставления субсидий на организацию питания школьников является предоставление питания на бесплатной основе: школьникам, проживающим в семьях, которые нуждаются в материальной поддержке; школьникам, состоящим на учете в противотуберкулезном диспансере; школьникам из многодетных семей*(21).

Необходимо также отметить, что обсуждаемые условия не всегда относят к предмету регулирования закона о бюджете на очередной год, в некоторых случаях право решения этого вопроса делегируется правительству или высшему должностному лицу субъекта Федерации. Например, ч. 3 ст. 12 Закона Челябинской области "О межбюджетных отношениях в Челябинской области" гласит, что "порядок и условия использования субсидий из областного фонда муниципального развития устанавливаются Губернатором области до начала очередного финансового года"*(22). Аналогичную норму содержит Закон Московской области "О бюджете Московской области на 2006 год", который в ст. 110, посвященной фонду софинансирования социальных расходов Московской области на 2006 год, устанавливает, что "предоставление субсидии из фонда софинансирования социальных расходов Московской области на 2006 год... осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Московской области"*(23).

Больший интерес представляют нормы, которые связывают предоставление субсидий не с исполнением каких-либо технических условий, таких как отчетность, а с возможностью органов государственной власти субъекта РФ влиять на муниципальную политику в общих интересах развития региона или обеспечивать получение информации о социально-экономическом положении муниципальных образований в целом, а не в отношении отдельных софинансируемых сфер деятельности. Последняя задача является сегодня очень актуальной в связи с недостаточными темпами развития муниципальной статистики.

Необходимо отметить, что в некоторых субъектах Федерации идеи подобного регулирования рассматривались, но не материализовались в конкретные нормы, позволяющие принимать однозначные решения при выборе муниципальных образований для финансирования из упомянутого фонда. Об этом может свидетельствовать ч. 3 Приложения N 4 закона Липецкой области, устанавливающая, что "субсидии из ФССР (Фонда софинансирования социальных расходов. - Примеч. авт.) предоставляются муниципальным образованиям области при условии соответствия бюджетной политики муниципального образования основным направлениям социально-экономического развития области"*(24).

Более детально к определению условий софинансирования подошли в Самарской области. В Законе Самарской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" соседствуют два типа норм, регулирующих "условия и критерии отбора заявок на выделение средств из фонда муниципального развития". Первые оценивают характеристики объекта финансирования (степень завершенности, срок реализации строительства объекта); вторые являются существенными показателями муниципального образования, выходящими за пределы финансирования конкретного объекта ("степень отклонения фактических значений индикаторов развития инженерной и социальной инфраструктуры муниципального образования от среднего по Самарской области уровня; уровень фактического достижения муниципальным образованием пороговых значений индикаторов развития инженерной и социальной инфраструктуры")*(25). Таким образом, Закон уже закладывает стимулирующие основы во взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления в Самарской области.

Упомянув выше о договорной форме взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Татарстане, нельзя не отметить, что в ряде субъектов Федерации она тоже применяется в сфере софинансирования. Примером может служить Красноярский край. Однако в отличие от Татарстана эти "соглашения о сотрудничестве по выполнению комплекса мер и работ по обеспечению выполнения программных мероприятий", видимо, не содержат условий, выходящих за рамки сферы софинансирования*(26)

Как можно судить из приведенных примеров, регионы не придали должного значения возможности организовать эффективную систему взаимодействия с местным самоуправлением, которая была предоставлена ст. 62 Закона N 131-ФЗ.

Возвращаясь к Республике Татарстан, отметим, что индикаторы применяются там также при оценке качества осуществления переданных государственных полномочий и подлежат включению в текст контракта с руководителем местной администрации. Отклонение значений индикаторов от установленной нормы служит основанием для органа исполнительной власти, чье полномочие передано, инициировать внесение Кабинетом Министров Республики Татарстан законопроекта о прекращении исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления, систематически допускающими нарушение. В республике принят ряд постановлений Кабинета Министров, утверждающих состав и значения индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий. Кроме того, эти постановления устанавливают формы контроля исполнения переданных полномочий и соответствующей отчетности. Постановления устанавливают, что "ненадлежащим исполнением государственных полномочий, влекущим применение мер, установленных законодательством, является недостижение нормы значения индикатора для соответствующего муниципального образования"*(27). Так решается вопрос об определении юридического факта, который мог бы стать основанием для изъятия переданного полномочия.

Необходимо учитывать, что термин "индикативное планирование" или "индикативное управление" не используется в действующем законодательстве. Это, безусловно, создает определенные трудности, так как для органов государственной власти действует разрешительный тип регулирования их деятельности. Однако в основу индикативного управления, реализованного в Татарстане, были положены методы, не выходящие за рамки действующего законодательства, и поэтому отсутствие в законодательстве определения термина "индикативное" не послужило препятствием при создании правового обеспечения системы. К сожалению, этот термин не нашел своего правового закрепления как после принятия постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"*(28) (хотя в нем идет речь об оценке качества управления по результатам), так и после одобрения татарстанской системы индикативного управления на федеральном уровне*(29).

Приведенный опыт Республики Татарстан имеет большое научное и практическое значение для развития методов правового регулирования взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

Шаги Республики Татарстан по развитию косвенного контроля в отношениях государства и местного самоуправления могут быть оценены как небезуспешный вариант регионального развития некоторых общих принципов организации местного самоуправления, заложенных в федеральном законодательстве. Региональное нормотворчество может и должно не только детализировать, но и дополнять федеральное, когда речь идет об основной миссии власти - служить интересам обеспечения и реализации прав и законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации, повышения уровня социально-правовых гарантий их прав и свобод с учетом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей. Право принимать по предметам совместного ведения собственные законы до появления соответствующих федеральных актов (право "опережающего законодательствования") проистекает из федеративной природы государства и признано соответствующим Конституции РФ в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации*(30).

С.А. Коршунов,

начальник отдела Центра экономических и социальных исследований

при Кабинете Министров Республики Татарстан

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

*(2) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(3) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (постатейный) (Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов).

*(4) См., например: Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: Проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6.

*(5) Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа "ФОРУМ-ИНФРА-М", 1998. С. 117.

*(6) Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1966. С. 103.

*(7) Барабашев Г.В. Указ. соч.

*(8) Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С. 57.

*(9) Теоретико-методологические основы системных информационно-аналитических исследований: Монография / Под ред. А.И. Селиванова. М., 2004. С. 5.

*(10) См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 278.

*(11) См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 480.

*(12) См.: Local Government Act 1999: Elizabeth II. Chapter 27. 1999. Stationary Office.

*(13) Это наименование может быть переведено как "наилучшее значение, показатель, достижение" и определяется как "принцип обеспечения и постоянного совершенствования услуг в соответствии со стандартами, обеспечивая максимально достижимые экономичность, качество и эффективность" (Byrne T. Local Government in Britain. L.: Penguin Books, 2000. P. XII).

*(14) См.: Byrne T. Op. cit. P. 590-597.

*(15) См.: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 мая 2000 г. N 371 "О мерах по реализации системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан". Новая редакция Кодификатора утверждена постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 2 мая 2006 г. N 220 "Об утверждении кодификатора функций органов исполнительной власти Республики Татарстан" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. N 18-19. Ст. 0472.

*(16) В поисках эффективного управления: Интервью с А. Кудрявцевой, Первым заместителем министра экономики и промышленности РТ, директором Центра экономических и социальных исследований // Человек и труд. 2002. N 2. С. 37.

*(17) См.: Газета Республика Татарстан. 2005. 31 дек.

*(18) См., например: Закон Московской области от 21 октября 2005 г. N 220/2005-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Московской области" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. 29 окт.

*(19) См.: Закон Республики Карелия от 16 декабря 2005 г. N 928-ЗРК "О бюджете Республики Карелия на 2006 год" // Карелия. 2005. 27 дек.

*(20) См.: Закон Рязанской области от 28 декабря 2005 г. N 145-ОЗ (ред. от 21 апреля 2006 г.) "Об областном бюджете на 2006 год" // Рязанские ведомости. 2005. 29 дек.; 2006. 11 янв.; 12 янв.

*(21) См.: Закон Вологодской области от 15 июля 2003 г. N 929-ОЗ "Об обеспечении питанием школьников Вологодской области" // Красный Север. 2003. 19 июля; Закон Вологодской области от 22 декабря 2005 г. N 1399-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год" // Красный Север. 2005. 27 дек.

*(22) См.: Закон Челябинской области от 27 октября 2005 г. N 413-ЗО "О межбюджетных отношениях в Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2005. 12 нояб.

*(23) См.: Закон Московской области от 2 ноября 2005 г. N 229/2005-ОЗ "О бюджете Московской области на 2006 год" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. 3 нояб.; 7 нояб.

*(24) См.: Закон Липецкой области от 7 декабря 2005 г. N 232-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Липецкой области" // Липецкая газета. 2005. 17 дек.

*(25) См.: Закон Самарской области от 28 декабря 2005 г. N 235-ГД (ред. от 25 апреля 2006 г.) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" // Волжская коммуна. 2005. 29 дек.

*(26) См.: Приложение 18 к Закону Красноярского края от 6 декабря 2005 г. N 16-4147 (ред. от 25 апреля 2006 г.) "О краевом бюджете на 2006 год" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 26 дек.

*(27) См.: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 мая 2006 г. N 252 "Об утверждении состава и значений индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий в области образования" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. N 21. Ст. 0524.

*(28) См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

*(29) Наша система будет полезна другим регионам. По материалам РИА "Новости" // Республика Татарстан. 2006. 31 янв.

*(30) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.