О направлениях совершенствования законодательства о государственных банках развития (А.В. Зверева, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2006 г.)

О направлениях совершенствования законодательства
о государственных банках развития

На сегодняшний день в России существуют два государственных банка развития: Российский банк развития (РосБР) и Россельхозбанк, в уставном капитале которых доля государства составляют 100% и которые должны решать задачи по кредитованию основных направлений развития экономики, определенных Правительством России. Но, к сожалению, эти банки пока не в полной мере решают задачи государственного масштаба. Одной из причин неэффективной работы этих банков является отсутствие специального закона, регулирующего их деятельность. В развитых странах деятельность государственных банков развития регулируется специальными законами.

В январе 2006 года Президентом России В.В. Путиным было высказано пожелание создать в России Национальный банк развития для финансирования долгосрочных проектов. В настоящее время идея создания такого банка на основе объединения Внешэкономбанка, Росэксимбанка и РосБР и проект закона о нем обсуждаются в Правительстве и Государственной думе РФ.

В настоящей статье затронуты некоторые правовые вопросы, которые, по мнению автора, желательно учесть при разработке законодательства регулирующего деятельность банков развития.

С появлением новых банковских структур - государственных банков развития - возникает потребность в новых законах и нормативных актах, обеспечивающих эффективную работу таких банков. Эффективное функционирование банков развития требует законодательного закрепления за ними строго определенных функций. Зарубежный опыт создания и деятельности банков развития (например, в Китае, Японии, Казахстане) свидетельствует о том, что издание специального закона, определяющего правовые основы деятельности указанных учреждений, является самым важным этапом на пути создания банка развития. Наличие такого закона позволяет банкам развития проводить долгосрочную кредитную политику, независимую от политических ситуаций в стране. Определенная независимость таких кредитных учреждений от возможных изменений политической ситуации в стране позволяет им оставаться компетентными и надежными партнерами на международном уровне.

В России же в настоящее время не существует специального законодательства, регулирующего особенности деятельности государственных банков развития. Пока деятельность существующих государственных банков развития в России мало чем отличается от обычных кредитных организаций, что, соответственно, нивелирует их потенциальные возможности.

До настоящего времени правительство до конца не определилось с составом государственных банков и их статусом. Существующие банки с государственным участием (Сбербанк РФ, Внешторгбанк РФ, Внешэкономбанк, Россельхозбанк, Российский банк развития) решают отдельные государственно значимые задачи, решение которых возложено на них отдельными поручениями.

А такой банк, как Внешэкономбанк, фактически является государственным учреждением, неподконтрольным Банку России, и продолжает действовать на основании Указа Президента РФ*(1), а не на основании закона. Он является агентом правительства по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего СССР.

Созданные в конце 90-х годов государственные банки развития (РосБР и Россельхозбанк), из-за отсутствия у них необходимого объема денежных средств, специальных законов и нормативов, регламентирующих работу этих банков не в полной мере, решают задачи государственного масштаба. Они работают на основе закона "О банках и банковской деятельности" и поэтому своей целью, как и коммерческие банки, имеют получение прибыли, что не свойственно государственным банкам развития. Например, Россельхозбанк работает с физическими лицами, принимая денежные средства в депозиты.

В зарубежных странах государственные банки развития работают на основании специальных законов, определяющих направления их развития.

При разработке такого закона для российских банков развития можно рекомендовать использовать опыт создания специального законодательства для банков развития стран ближнего зарубежья (Казахстан), а также в государствах дальнего зарубежья (Германия, Китай и др.).

Исходя из их опыта, в российском законе о государственном банке развития, по нашему мнению, следует:

определить подчиненность банков развития;

узаконить особенности системы управления банками развития порядок принятия решений по крупным сделкам (проектам);

установить ограничения на их деятельность, порядок предоставления и привлечения займов банком развития, возможность участие банков развития в уставных капиталах юридических лиц;

установить права банков с государственным участием при выполнении операций по кредитованию направлений, определенных Правительством и администрациями регионов;

закрепить за банками развития функций по отбору и финансирования инвестиционных проектов, включая и софинансирование.

Пока же в мероприятиях Банка России по совершенствованию банковской системы в 2006 году не предусмотрены меры по совершенствованию законодательства в части функционирования государственных банков развития, в частности, при кредитовании реального сектора экономики.*(2)

В законе о банках развития необходимо определить их статус как государственных. В развитых зарубежных странах статус банка как государственного определен законом до того, как банк начал функционировать.

Необходимо как приложения к закону иметь специальные программы среднесрочного заимствования на международных рынках, обеспеченные гарантиями правительства.

Предполагается (в который раз), что закон о Национальном банке развития появится в конце 2006 года. Одновременно с выходом нового закона должны быть выпущены соответствующие нормативные документы, регулирующие работу банков развития, основные принципы взаимоотношения государственных органов с банками развития, отчетность, лицензируемые виды деятельности таких банков.

Законом должны быть закреплены за банками развития цели их деятельности (например, инвестиционная деятельность, развитие инфраструктуры, развитие малого бизнеса и др.).

Должно быть запрещено вмешательство в их деятельность государственных органов и их должностных лиц, за исключением случаев, прямо предусмотренных в законодательных актах.

Кроме того, для эффективной работы государственных банков развития при кредитовании реального сектора экономики, по нашему мнению, необходимо внести в действующее банковское законодательство по кредитованию ряд изменений и дополнений.

Изменения в законодательстве должны отражать правовые возможности кредитных организаций. Так, с целью эффективной юридической защиты интересов и залоговых прав кредиторов следует дополнить законодательство нормативными актами по залоговым операциям, в т.ч.: исключить имущество, находящееся в залоге, из общей конкурсной массы в случае банкротства заемщика; предусмотреть удовлетворение залоговых требований кредиторов в приоритетном порядке в пределах стоимости заложенного имущества; уточнить ряд общих положений о залоге, предусмотрев их применение в отношении залога товаров в обороте с учетом специфики данного вида залога; упростить и унифицировать процедуры обращения взыскания на предмет залога и удовлетворения обеспеченных залогом требований кредиторов; упростить процедуры и стоимость реализации банками залогового имущества и его изъятие у недобросовестных заемщиков в случае невыполнения заемщиком своих обязательств; усовершенствовать систему регистрации имущества и имущественных прав.

При использовании банками развития в качестве агентов региональные банки при кредитовании предприятии в регионах законодательно определить для них налоговые льготы.

Налоговые льготы являются важнейшим инструментом совершенствования законодательства в экономике и банковской сфере, обеспечивающим стимулирование инвестиционного спроса. В качестве стимулирующих налоговых мер в инвестиционной деятельности возможны следующие меры:

освободить банки от налогов на прибыль, идущую на увеличение капитала, создать льготы при инвестировании.

установить в гл. 25 Налогового кодекса РФ в перечне расходов, принимаемых для целей налогообложения по налогу на прибыль, в полном объеме расходы по финансированию капитальных вложений на развитие собственной производственной базы и по погашению кредитов банка, выданных на эти цели, включая погашение процентов; в случае нецелевого использования средств налог на прибыль должен быть восстановлен в полном объеме с учетом процентов по ставке Банка России и с начислением штрафных санкций, предусмотренных за сокрытие (занижение) объекта налогообложения.

В банковской сфере России еще пока недостаточно развит механизм секьюритизации, в основном из-за отсутствия специального законодательства, отражающего правовые возможности кредитных организаций в отношении секьюритизации активов. При разработке законодательных актов по регулированию секьюритизации банковских активов включить целый ряд законопроектов по кредитным связанным нотам, связанным облигациям, иностранным ценным бумагам на территории России и т.п.

Секьюритизация может использоваться банками как инструмент дополнительного получения средств для управления кредитными рисками и для расчистки банковских балансов.

Многие зарубежные банки развития при кредитовании промышленности используют методы секьюритизации активов как инструмент дополнительного получения средств для управления кредитными рисками и для расчистки банковских балансов.

Например, использование секьюритизации немецкими государственными банками развития позволяет не только перераспределять кредитные риски, но и исключать сумму кредита вместе с риском из своего баланса.

Использование в работе государственных банков развития этих методов позволит банку, выпускающему такие ценные бумаги, как кредитные ноты, не только снять со своего баланса предоставленные кредиты, но и повысить ликвидность, снизить кредитный и процентный риски, получить дополнительный доход, продолжая обслуживать займы, инкассировать проценты и платежи по основному долгу. Для банков развития это дополнительный инструмент кредитования.

Решение всех вышеперечисленных правовых проблем позволит банкам развития наиболее эффективно выполнять функции по кредитованию основных направлений развития российской экономики.

А.В. Зверева,

заместитель председателя Правления,

руководитель Службы внутреннего контроля

ОАО "Российский банк развития"

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Указ Президента РФ "О некоторых вопросах деятельности Банка внешнеэкономической деятельности СССР", январь 1994 г.

*(2) "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год". Одобрено Советом директоров Банка России 14 ноября 2005 г.