Правовые основы лицензирования телерадиовещания: опыт постсоветских государств (А.Г. Рихтер, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2006 г.)

Правовые основы лицензирования телерадиовещания:
опыт постсоветских государств

Системе лицензирования вещателей ненамного меньше лет, чем самому вещанию. Ограниченность ресурса электромагнитного спектра, невозможность выхода в эфир всех желающих, вызвала в 1920-е годы необходимость создания национальных и международных органов, ответственных за распределение частот. Правомерно полагая, что эфир является таким же народным, национальным достоянием, как земля, недра, реки и прибрежные воды, органы государственной власти посчитали, что вправе от имени народа учреждать органы по распределению частот радиомагнитного спектра и надзору за их использованием. Лицензирование частот стало, таким образом, одной из форм контроля над распространением массовой информации.

Лицензированием повсеместно занимаются государственные или государственно-общественные органы. В Западной Европе в эти советы и комиссии по выдаче лицензий, распределению частот и контролю над эфиром вошли уважаемые в обществе люди - ушедшие на покой политики и бизнесмены, деятели культуры и искусства. Исключением здесь является, пожалуй, лишь Франция, где Высший аудиовизуальный совет настолько всесилен, насколько и политизирован. Его члены из числа действующих политиков назначаются палатами парламента и президентом страны, который определяет и председателя Совета. Видимо не случайно французская модель управления частотами оказалась столь привлекательной для ветвей власти в России и других странах бывшего СССР.

Лицензирование телерадиовещания можно рассматривать как ограничение свободы массовой информации в силу того, что удовлетворяется лишь часть заявлений на получение возможности осуществлять распространение радио- и телепрограмм. Однако, основываясь на букве и духе международных соглашений*(1) и изучении практики функционирования телерадиоорганизаций в мире, мы придерживаемся мнения, что, напротив, в демократическом государстве само по себе лицензирование не препятствует свободе массовой информации. Более того, оно может и должно ее развивать.

В общественных интересах выделять частоты претендентам, предлагающим наилучший уровень услуг. Кроме того, выдача лицензий позволяет обеспечить соответствие деятельности вещателей определенным общественным целям, таким как защита интересов несовершеннолетних и гарантирование политического и информационного плюрализма. Это означает необходимость обеспечить адекватное регулирование этого сектора, которое гарантировало бы обеспечение как свободы массовой информации, так и равновесия между этой свободой и другими законными правами и интересами. Именно в этом контексте мы и рассмотрим процесс лицензирования использования частот для целей телерадиовещания в постсоветских государствах.

В большинстве из рассматриваемых стран (в Азербайджане, Армении, Грузии, Латвии, Литве, Молдавии, Таджикистане, Украине и Эстонии) лицензирование телерадиовещания основано на нормах законов о телевидении и радиовещании, а на Украине и в Армении цели и порядок формирования регулирующего и лицензирующего органа определены даже в национальной конституции*(2). В других же эта сфера регулируется указами (декретами) президента и постановлениями правительства того или иного государства.

Формирование лицензирующего органа

Рассмотрим, как формируются и на каких принципах функционируют органы лицензирования телерадиовещания в постсоветских странах. Нам необходимо выяснить, насколько они способны руководствоваться интересами общества и свободы массовой информации при распределении частот и контроле за соблюдением условий получения лицензий.

Комиссия по радио и телевидению Литвы состоит из 12 членов; 1 члена назначает Президент Республики, 3 членов - Сейм по представлению парламентского Комитета по образованию, науке и культуре, по 1 члену - Союз художников, Союз кинематографистов, Союз композиторов, Союз писателей, Театральный союз, Союз журналистов, Общество журналистов, Ассоциация издателей периодической печати. Член Комиссии назначается на срок, равный сроку полномочий назначившего его органа или сроку полномочий органов правления назначившей его организации.

Финансирование деятельности Комиссии осуществляется всеми получающими доходы от рекламы вещателями (за исключением общественной компании) путем ежемесячных взносов на ее счет 0,8 процента доходов, полученных от рекламы и другой коммерческой деятельности, связанной с трансляцией и (или) ретрансляцией.

Председатель Комиссии один раз в год отчитывается за деятельность Комиссии на пленарном заседании Сейма, включая отчет о ее финансовой деятельности. Финансовый отчет обнародуется в официальном издании.

В двух постсоветских странах лицензирующий орган назначается исключительно парламентом.

В Латвии, например, Национальный совет по телерадиовещанию учреждается Сеймом, который в соответствии с положениями Регламента избирает 9 его членов. Национальным советом по телерадиовещанию регулируется весь вещательный сектор: как частных, так и общественных телерадиокомпаний. В настоящее время в органах власти рассматривается возможность передать полномочия лицензирования и контроля над частным вещанием министерству культуры, оставив Совету лишь сферу общественного вещания.

Как и в Латвии, Координационный совет по телевидению и радио Молдавии регулирует весь вещательный сектор СМИ, включая надзор за деятельностью общественной телерадиокомпании.

В одной стране - Украине - этот орган формируется парламентом на паритетных правах с президентом. Его деятельность регламентируется, пожалуй, наиболее подробным образом по сравнению с другими постсоветскими государствами. Порядок формирования и полномочия Национального совета по телерадиовещанию, образованного в соответствии с законом "О телевидении и радиовещании", установлены в специальном законе "О Национальном совете по вопросам телевизионного и радиовещания" (1997 г.), он особо упомянут в Конституции Украины 1996 года (ст. 85 и 106). Совет состоит из восьми членов, из них четыре члена назначаются Верховной радой Украины и четыре - президентом страны.

Деятельность Совета финансируется из государственного бюджета Украины. Национальный совет ежегодно готовит отчет о своей деятельности, обнародует его и направляет в Верховную раду и президенту.

В странах Закавказья лицензирующие органы назначаются исключительно президентами этих государств.

В Грузии Национальная комиссия по регулированию деятельности в сфере связи и почты была создана по закону "О связи и почте" (1999). Все три члена комиссии назначаются сроком на 6 лет президентом Грузии.

Комиссия финансируется за счет сбора за выдачу лицензий. Она составляет ежегодный отчет о своей деятельности, который представляет президенту, парламенту и министерству транспорта и коммуникаций. Отчет должен быть доступен гражданам.

В Азербайджане лицензирующий орган был сформирован в 2003 году, на следующий год после принятия закона о телерадиовещании*(3). Президент назначает несменяемых членов Национального совета по телевидению и радио на срок два, четыре или шесть лет.

Деятельность Национальной комиссии по телевидению и радио Армении регулируется законами "О телевидении и радиовещании" и "Регламент Национальной комиссии по телевидению и радио". Она состоит из девяти членов, которых назначает президент республики - сроком на шесть лет.

Ее деятельность финансируется из государственного бюджета. Национальная комиссия ежегодно представляет "сообщение о своей деятельности" и финансовый отчет в Национальное Собрание Республики Армения. Комиссия публикует свой отчет в печати.

В перечисленных выше семи странах существуют требования к тому, кто может стать членом лицензирующего органа. Например, в Армении членом Национальной комиссии может быть гражданин страны, который "имеет большой опыт работы в областях журналистики, телевидения и радио, техники, культуры, искусства, науки и юриспруденции, имеет высшее образование и владеет армянским языком". Предусмотрен и запрет "конфликта интересов": возбраняется занимать должности в государственных органах, быть депутатом, заниматься бизнесом в сфере телерадиовещания и т.п.

Остальные восемь стран - Белоруссия, Россия, Казахстан, страны Средней Азии и Эстония - попадают в группу, где лицензирование осуществляет правительственный орган (обычно на основании рекомендации комиссии при профильном министерстве) либо правительственная межведомственная комиссия. В последнем случае характерен пример Узбекистана, где Межведомственная координационная комиссия по совершенствованию и повышению эффективности информационной деятельности и передачи данных при кабинете министров состоит из представителей Агентства связи и информации, МВД, Совета национальной безопасности, Агентства печати (все - органы правительства) и одного журналиста*(4).

Называться такой правительственный орган может по-разному, но суть остается той же: назначение лиц, составляющих орган, определяющий победителей в конкурсе на получении лицензии, осуществляет член правительства. Срок полномочий, критерии подбора, назначения и освобождения от соответствующих полномочий не определены, критерии присуждения лицензии размыты, гласность работы лицензирующего органа не обеспечивается, финансирование лицензирующей деятельности осуществляется за счет государственного бюджета, отчетность лицензирующего органа перед парламентом или населением не регламентирована и по большей части отсутствует.

Критерии и процедура лицензирования

Важным показателем служения общественным интересам и свободе массовой информации представляются критерии, которые используют лицензирующие органы при присуждении лицензий по конкурсу.

Законы, регламентирующие эту деятельность, разнятся в количестве и конкретности критериев определения победителей в конкурсах. Наибольшей лаконичностью здесь отличаются эстонский закон о телерадиовещании и казахстанское "Положение о порядке лицензирования предпринимательской деятельности в сфере почтовой связи и телекоммуникаций, использования радиочастотного спектра", предписывающие выдавать лицензию стороне, "внесшей лучшее предложение". В Латвии единственным оговоренным в законе критерием называется необходимость отдать предпочтение "тому участнику конкурса, чья общая концепция программы в наибольшей мере удовлетворяет общественным потребностям". В Азербайджане при определении условий конкурса "должны учитываться интересы зрителей, слушателей и государства".

В России победителем конкурса признается участник, представивший по совокупности лучшую концепцию вещания и ее технико-экономическое обоснование. По каким параметрам концепция вещания может быть признана лучшей предугадать сложно, ведь в подавляющем числе случаев проводящая конкурс Росохранкультуры объявляет его без каких-либо требований к направленности этой концепции ("концепция вещания свободная"). На эту практику обратил внимание в 2002 году проф. М.А. Федотов, поставив справедливый вопрос: "Речь идет фактически о распродаже частот, поскольку все конкурсы организуются по формуле "концепция - свободная". Но в чем тогда состоит государственная политика в области лицензирования вещания?"*(5).

В некоторых других странах критерии более подробны. На наш взгляд, они отражают три основных подхода, назовем их национальным, технократическим и общественно-полезным (хотя они не обязательно противоречат друг другу). Примером первого могут служить критерии в Армении и Молдавии (приоритет передач отечественного и собственного производства). Примером второго - критерии в Белоруссии (возможность реализации данного вида деятельности), а третьего - в Литве и на Украине. В Литве закон "Об общественной информации" требует предоставлять преимущество лицам, которые обязуются подготавливать оригинальные творческие культурные передачи, информационные и образовательные передачи, обеспечить беспристрастное представление информации, уважать достоинство и право на частную жизнь человека, защищать несовершеннолетних от возможного негативного воздействия информации на их физическое, умственное и нравственное развитие, а также осуществляющим вещание лицам, в зоне приема программ которых еще не осуществляют трансляцию другие станции.

Критерии определения победителей в законодательстве остальных стран нами не обнаружены и, вполне вероятно, вообще не определены.

Вышеизложенное дает нам основания утверждать, что, как правило, критерии далеко не всегда ясно, недвусмысленно и подробно прописаны в нормативных актах. Это открывает дорогу субъективизму и возможности политического или экономического давления на лицензирующий орган.

Срок действия лицензии

Везде в мире право на использование той или иной частоты для целей телерадиовещания (как, впрочем, и для других целей) не передается навечно. Существующая концепция ограниченного ресурса электромагнитного спектра предполагает, что все желающие не могут и никогда не смогут выйти в эфир со своими программами. В силу этого и признавая, что радиочастоты используют принадлежащее всему народу (или государству) воздушное пространство над территорией страны, частоты передаются во временное пользование.

Кроме критериев выбора тех, кому они будут переданы, способов контроля над использованием этого права, независимости лицензирующего органа, мы полагаем, что значение имеет срок, на который передаются частоты и условия продления этого срока.

Короткий срок не только мешает телерадиокомпаниям окупить начальный капитал, но и в случае неопределенности с продлением (пролонгацией) своей лицензии на новый срок, делает его чрезмерно зависимым от лицензирующего органа. Учитывая, что лицензирующий орган в большинстве постсоветских государств зависим от органов власти, критерии лицензирования размыты, преимущества действующим вещателям в законодательстве не определены, небольшой срок действия лицензии ведет к зависимости частных вещателей от политической целесообразности правящих кругов.

Краткий срок действия лицензии наносит вред не только экономическим интересам вещателей, но и, что важнее, интересам развития свободы массовой информации. Речь здесь идет не только об упомянутой зависимости. Долговременное планирование вещания, значительные инвестиции в производство и закупку программ устанавливают стабильные отношения с аудиторией. В интересах доверительности этих отношений вещатель стремится максимально удовлетворить ее спрос, прежде всего путем развития информационного и идеологического разнообразия, высокого профессионализма журналистики.

Сравнивая сроки, на которые выдаются лицензии, мы обнаруживаем, что максимальный срок действия лицензий для эфирных национальных вещателей установлен в Литве (где, как мы установили, лицензирование осуществляется наиболее независимым от государства органом) и Грузии. Обычно лицензии выдаются на срок от 3 до 7 лет, причем в ряде стран срок выше там, где требуются большие капиталовложения, например в создание спутникового вещания. В Узбекистане лицензии выдаются на 1 год, создавая ситуации максимальной зависимости вещателя от соответствующего органа.

Поэтому не удивительно, что в тех странах, где изменить неопределенность процедуры лицензирования сложно, представители индустрии требуют хотя бы увеличить срок действия уже полученной лицензии - впрочем, без особого успеха. К примеру, президент Национальной ассоциации телерадиовещателей России Э.М. Сагалаев, неоднократно выступая в пользу создания четких и прозрачных правил лицензирования, первоочередной задачей считает увеличение срока действия вещательной лицензии, поскольку 5 лет - слишком короткий период, чтобы добиться каких-либо значительных экономических успехов в медиабизнесе*(6).

Основываясь на проведенном исследовании, мы полагаем, что основными условиями осуществления лицензирования телерадиовещания как фактора развития свободы массовой информации, являются:

беспристрастность, компетентность и неприменение критериев политического характера национальными лицензирующими органами;

их независимость от институтов государственной власти и подотчетность гражданскому обществу;

предсказуемость правил получения лицензии, гласность процедуры лицензирования и контроля, учет интересов аудитории;

долговременность действия лицензии.

Разумеется, наилучшим образом все эти условия закрепляются в законе, а не в постановлениях органов исполнительной власти, ключевым является и их неукоснительное соблюдение.

А.Г. Рихтер,

директор Института проблем

информационного права

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Рекомендацию N Rec (2000) 23 Комитета министров государствам-членам Совета Европы относительно независимости и функций регулирующих органов в вещательном секторе на сайте Института проблем информационного права www.medialaw.ru.

*(2) Тексты законов на русском языке доступны на сайте www.medialaw.ru.

*(3) В законе Национальный совет прямо не назван, упомянутый в нем "соответствующий государственный орган" учрежден и образован по указу Президента Азербайджана.

*(4) Media Sustainability Index 2004. The Development of Sustainable Independent Media in Europe and Eurasia. Washington, 2005. P. 226, 240, 254, 268.

*(5) Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. - М., 2002. С. 210.

*(6) "Независимая газета", 3 марта 2006.