Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 18 сентября 2006 г. N вн.2.2-1/2878 по проекту федерального закона N 335233-4 "О федеральном бюджете на 2007 год", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 18 сентября 2006 г. N вн.2.2-1/2878
по проекту федерального закона N 335233-4 "О федеральном бюджете на 2007 год", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

На основании главы 4 ("Бюджетная классификация Российской Федерации") Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) для составления и исполнения бюджетов используется бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная федеральным законом. В то же время, законопроект основан на бюджетной классификации Российской Федерации с учетом изменений, предлагаемых в нее законопроектом N 335243-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Законопроект содержит положения, не являющиеся предметом регулирования федерального закона о федеральном бюджете. Замечание относится к части 2 статьи 14, частям 2-4 статьи 57, статьям 58, 79, нормы которых регулируют, например, вопросы о передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований медицинского оборудования, медицинских препаратов, санитарного автотранспорта.

Статья 129 законопроекта содержит положения о приостановлении отдельных норм законодательства Российской Федерации. При этом в перечень законодательных актов (отдельных норм законодательных актов), действие которых приостанавливается в 2007 году, включены нормы, не связанные непосредственно с государственными доходами и расходами.

Например, пункт 4 статьи 129 приостанавливает положение Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" в отношении информации, которая должна быть включена в условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг.

В этой связи обращаем внимание на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского. В указанном постановлении было, в частности, отмечено, что федеральный закон о федеральном бюджете как законодательный акт особого рода создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. При этом как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и поэтому не может изменять положения других федеральных законов, а также не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами. Только в исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных средств, отдельные положения федеральных законов могут приостанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете, причем в данных случаях необходимо соблюдение конституционных критериев такого регулирования, предусматривающих, в частности, надлежащий механизм соответствующего возмещения.

Постатейные замечания

В законопроекте применяются как условные наименования федеральных органов исполнительной власти ("федеральный орган исполнительной власти в области лесного хозяйства", "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства" и др.), так и собственные наименования (например, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации - статьи 16, 25, 30, 38 и другие). В данном проекте закона по нашему мнению целесообразно применять собственное наименование федеральных органов исполнительной власти (см. приложения к проекту).

В статье 5 законопроекта слова "органами государственной власти", "органов государственной власти" необходимо заменить словами "федеральными органами государственной власти", "федеральных органов государственной власти" (см. приложение 1 к настоящему Федеральному закону).

В части 2 статьи 12 законопроекта отсутствуют нормативы распределения средств от продажи земельных участков за земельные участки предназначенные для целей жилищного строительства, расположенные в границах городских округов.

Статья 15 устанавливает, что средства, получаемые от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества, "подлежат перечислению в федеральный бюджет" со счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При этом, указываются целевые направления использования таких средств, что не согласуется со статьей 35 Бюджетного кодекса, устанавливающей принцип общего (совокупного) покрытия расходов, означающий, что доходы бюджета не могут быть связаны с определенными расходами.

Нуждается в доработке статья 25 законопроекта, предусматривающая перечисление в федеральный бюджет средств, полученных судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации в соответствии с договорами по производству экспертиз и выполнение других работ. Учитывая, что система судебно-экспертных учреждений привлекает к работе специалистов на условиях хоздоговорной деятельности, а окончательный переход к бюджетному финансированию будет осуществлен только к 2008 году, указанную статью предлагается изложить в следующей редакции: "Средства, поступающие на счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытые в установленном порядке в территориальных органах Федерального казначейства судебно-экспертным учреждениям Министерства юстиции Российской Федерации в соответствии с договорами по производству экспертиз и экспертных исследований и за выполнение научно-исследовательских, консультационных и других видов работ (далее - экспертиз), после уплаты налогов, сборов, иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после возмещения затрат судебно-экспертных учреждений, связанных с производством экспертиз, подлежат перечислению в федеральный бюджет".

В частях 1 и 2 статьи 27, статье 40, статье 107 законопроекта вместо слов "за рубежом", а также в части 2 статьи 27 вместо слов "за границу" было бы правильным использовать термин "за пределами Российской Федерации" в соответствующем падеже (см. часть 1 статьи 61 Конституции Российской Федерации).

Частью 3 статьи 42 законопроекта устанавливается, что в 2007 году пункт 5 статьи 131 Бюджетного кодекса "применяется с учетом особенностей расчета дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, устанавливаемых Правительством Российской Федерации". При этом остается неясным, имеются ли в виду особенности расчета дотаций, отражающих отдельные факторы и условия (о которых речь идет в пункте 7 статьи 131) либо Правительству Российской Федерации предоставляется право установления иных особенностей.

В пункте 5 части 2 статьи 43 законопроекта, определяющем денежные средства на предоставление гарантий приемной семье, следует слова "на выплату заработной платы приемному родителю" заменить словами "на оплату труда приемному родителю", что будет соответствовать терминологии, применяемой в статье 152 Семейного кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязанности по отношению к приемной семье. Аналогичное замечание касается приложения 49 к законопроекту в части наименования ассигнования по разделу "Межбюджетные трансферты" в строке 11 01 5150000 418.

Пункт 12 части 1 статьи 47 законопроекта нуждается в редакционном уточнении. Следует иметь в виду, что классное руководство осуществляется в образовательных учреждениях, а не в "типах" этих учреждений, что следует из содержания проектируемой нормы. Кроме того, определение типов образовательных учреждений является предметом Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" (статья 12), поэтому в указанном положении полномочием по определению типов образовательных учреждений наделять Правительство Российской Федерации представляется необоснованным. Учитывая вышеизложенное, предлагается в пункте 12 части 1 статьи 47 законопроекта слова "определенных Правительством Российской Федерации типах государственных и муниципальных образовательных учреждений" заменить словами "государственных и муниципальных образовательных учреждений, перечень типов которых определяется Правительством Российской Федерации,". Аналогичное замечание касается наименования приложения 23 к законопроекту.

В пункте 14 части 1 статьи 47 законопроекта предложен термин "общеобразовательные школы". В этой связи, обращаем внимание, что термин "школа" относится только к наименованию общеобразовательного учреждения, а не к типам образовательных учреждений, установленных в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" (см. статьи 12 и 51). Следует учитывать, что в законодательстве Российской Федерации используются разнообразные наименования общеобразовательных учреждений (например, школа-интернат, детский дом-школа, кадетская школа, начальная школа (школа) - детский сад и др.). Кроме того, отмечаем также, что в других положениях законопроекта (см., например, статью 58) используется термин "общеобразовательные учреждения", поэтому предлагаем унифицировать терминологию и заменить в названном пункте слова "общеобразовательных школах" на слова "общеобразовательных учреждениях". Аналогичное замечание касается наименования приложения 25 к законопроекту.

В пункте 15 части 1 статьи 47 законопроекта неверно указана должность медицинского персонала - "патронажные медицинские сестры", ее следует заменить на правильное наименование "медицинские сестры патронажные", что будет соответствовать Номенклатуре должностей медицинского и фармацевтического персонала и специалистов с высшим профессиональным образованием в учреждениях здравоохранения, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 октября 1999 года N 377.

Часть 4 статьи 49 проекта, в которой предоставляется право Министерству финансов Российской Федерации перераспределять между субъектами Российской Федерации размеры субсидий из Федерального фонда регионального развития, не согласуется со статьей 132 Бюджетного кодекса, устанавливающей, что объем Федерального фонда регионального развития и распределение его средств между субъектами Российской Федерации (группами субъектов Российской Федерации) утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете. Возможность перераспределения указанных средств органами, исполняющими бюджет, данной нормой Бюджетного кодекса не предусматривается.

Статья 50 проекта не в полной мере согласуется со статьей 133 Бюджетного кодекса, устанавливающей, что объем Федерального фонда компенсаций и распределение его средств между субъектами Российской Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете и, следовательно, не предусматривающей возможность распределения или перераспределения указанных средств органами, исполняющими бюджет, как предлагается законопроектом в пунктах 4 и 19 части 2 и части 5 указанной статьи, а также не предусматривающей возможность формирования резервов в пределах ассигнований из указанного фонда на отдельные цели.

Второе предложение части 6 статьи 78 законопроекта устанавливает, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, получившим до 1 января 2005 года беспроцентную ссуду на обзаведение имуществом первой необходимости, выплата на обзаведение имуществом первой необходимости не производится. Указанная норма предусматривает порядок предоставления социальных гарантий военнослужащим и не относится к предмету правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете, касающегося только формы образования и расходования средств. В связи с этим, исключать возможность предоставления военнослужащим дважды одной той же гарантии, форма реализации которой была изменена (до 1 января 2005 года - в виде беспроцентной ссуды, с 1 января 2005 года - в твердой денежной сумме), следует не в представленном законопроекте, а в Федеральном законе от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, вносившим соответствующие изменения. Исходя из изложенного, проектируемая норма указанного предложения должна быть оформлена отдельным законопроектом, предусматривающим изменение в названный Федеральный закон (например, внесение новой части в статью 154).

Статьей 79 законопроекта предлагается урегулирование отношений, касающихся "базового материнского капитала". Однако в законодательстве Российской Федерации отсутствует нормативное правовое регулирование по возникновению прав на "базовый материнский капитал". Отмечаем также, что соответствующий проект федерального закона по такому вопросу на рассмотрение в Государственную Думу еще не внесен.

Кроме того, по содержанию в данной статье устанавливается обязанность территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации по регистрации права и учета лиц - получателей "базового материнского капитала", а также определяется размер такого капитала и сроки его выплаты, что не относится к предмету правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете, касающегося только формы образования и расходования средств. Что же касается наличия в этой статье норм, определяющих размер "базового материнского капитала" (250,0 тыс. рублей), следует иметь в виду, что в предложенной норме не указан также и источник финансирования выплат "базового материнского капитала".

В части 1 статьи 80 законопроекта в отношении остатков средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования на предоставление гражданам социальных услуг (по обеспечению их необходимыми лекарственными средствами) применяется термин "меры социальной поддержки", что не согласуется с преамбулой Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", устанавливающей предметом его регулирования только основы оказания государственной социальной помощи, а не предоставление мер социальной поддержки, о чем указывается в законопроекте. Кроме того, в этой же статье (см. часть 3) в отношении остатка средств Фонда социального страхования Российской Федерации на реализацию указанного Федерального закона уже применяется термин "оказание социальной помощи". В этой связи отмечаем, что в законопроекте должна использоваться единообразная терминология. Поэтому предлагается в части 1 слова "на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан" заменить словами "на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан", в части 3 слова "на оказание социальной помощи" также заменить словами "на оказание государственной социальной помощи", что будет соответствовать Федеральному закону от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Положение части 1 статьи 101 законопроекта о предоставлении Правительством Российской Федерации государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, для поддержки экспорта промышленной продукции и в других случаях без проверки финансового состояния получателя следует согласовать со статьей 116 Бюджетного кодекса, в соответствии с которой Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти обязаны провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации.

В статье 107 проекта речь должна идти о недвижимом имуществе, находящемся в собственности Российской Федерации, а не о "федеральном недвижимом имуществе" (см. статью 214 ГК РФ).

В терминологическом уточнении нуждается часть 4 статьи 110 проекта. Так, слова "на поставку товаров (работ, услуг)" следует заменить словами "на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг" (см. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). В пункте 1 части 4 статьи 110 проекта слова "о предоставлении услуг связи" следует заменить словами "об оказании услуг связи" (см. статью 51 Федерального закона "О связи").

Статьей 115 законопроекта регулируется вопрос установления факта уплаты государственной пошлины организацией, которой открыт лицевой счет в территориальном органе Федерального казначейства. Согласно статье 2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации регулируются законодательством о налогах и сборах, к которому рассматриваемый законопроект не относится. Вопросы установления факта уплаты государственной пошлины урегулированы в статье 333.18 Налогового кодекса. Таким образом, в случае необходимости дополнительного регулирования данных вопросов, следует вносить изменения в Налоговый кодекс.

В части 1 статьи 116 законопроекта устанавливается, что федеральные государственные учреждения расходуют средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в соответствии "с разрешениями, оформленными в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке и сметами доходов и расходов...". При этом допускается установление законопроектом иного порядка в отношении таких средств (иной порядок, например, предусмотрен статьей 25 законопроекта, устанавливающей, что указанные средства, полученные судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации подлежат перечислению в федеральные бюджет). Данные положения не согласуется с пунктом 6 статьи 161 и пунктом 4 статьи 254 Бюджетного кодекса, на основании которых бюджетное учреждение вправе при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно распоряжаться средствами от предпринимательской деятельности с момента отражения указанных средств на его лицевом счете. При этом получение разрешения на расходование указанных средств не требуется.

В статье 118 проекта устанавливается запрет на направление федеральными государственными учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на создание других организаций и покупку ценных бумаг, что не учитывает положение пункта 2 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому в соответствии с учредительными документами учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. И в этом случае доходы, полученные от такой деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Таким образом, указанными доходами учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Обращаем внимание, что в тексте законопроекта отсутствуют приложения 16, 17, 21, 27, 28, 44, 45, 46 и 61, ссылки на которые есть в тексте законопроекта.

Замечания юридико-технического характера переданы в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев