Абсентеизм избирателей в контексте принципа свободных выборов (Н.В. Артамонова, "Адвокат", N 11, ноябрь 2006 г.)

Абсентеизм избирателей в контексте принципа свободных выборов

Актуальной задачей развития избирательного права Российской Федерации является формирование универсального стандарта системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов передачи публичной власти и ротации депутатского корпуса по итогам избирательных кампаний. К сожалению, отсутствие в Основном законе главы об избирательной системе не способствовало обозначению предельно четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой являлось воссоздание на новых принципах избирательного права Российской Федерации. Поэтому конституционное закрепление принципов избирательного права было минимизировано в ныне действующей Конституции России.

Определяющее значение для избирательного права Российской Федерации приобрел Федеральный закон от 22 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 25 июля 2006 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1). В соответствии со ст. 3 Закона "участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью побудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению". Таким образом, гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия. Соответственно органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные структуры и лица не вправе принуждать избирателей к участию или неучастию в выборах. Исходные начала данного принципа сформулированы в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым гражданин имеет право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей*(2).

Несмотря на законодательное закрепление именно принцип свободных выборов был и остается предметом многочисленных дискуссий.

В науке государственного права еще в начале XX в. вопрос, является ли участие в выборах правом или общественной функцией, стоял достаточно остро. В большинстве случаев избирательные права граждан рассматривались на практике как общественная функция, отправляемая в интересах государства, и с такой точки зрения может казаться совершено естественным, что государство имеет право требовать ее отправления под страхом наказания. По мнению В.В. Водовозова, участие в выборах имеет мало сходства с личным (субъективным) правом в гражданском смысле: оно не преследует личную цель и защищается государством или законом не в интересах отдельной личности. Если это право, то право политическое, принадлежащее человеку только как гражданину государства и непосредственно преследующее интересы государства, а не лица*(3).

В современной юридической литературе отношение к принципу свободных выборов также неоднозначно. С одной стороны, высказывается мнение об упразднении требования об обязательном пороге явки избирателей*(4). При этом, во-первых, не совсем ясно, насколько согласуется с добровольностью участия в выборах императивная необходимость включения в списки избирателей всех граждан, имеющих право на участие в голосовании независимо от их желания. Ведь на практике это приводит к огромным затратам средств, выделяемых на избирательную кампанию, что, однако, не исключает многочисленные "хронические" неточности в составлении избирательных списков, приводит порой к появлению так называемых "мертвых душ". Как следствие списки нередко далеки от реальности, но вполне действенно влияют на признание выборов несостоявшимися по причине явки недостаточного числа избирателей, включенных в них, либо недействительными вследствие некачественного составления списков избирателей, исключающего возможность достоверного установления результатов волеизъявления избирателей.

Во-вторых, если участие в выборах является добровольным, можно ли их юридическую результативность связывать с обязательной явкой установленного числа избирателей*(5)? Это не вполне согласуется с принципом добровольности выборов, ставит реализацию избирательных возможностей проголосовавших граждан в определенную зависимость от тех, кто безразлично относится к выборам, а также значительно увеличивает затратный механизм реализации избирательного законодательства. Поэтому предпочтительным представляется вариант, при котором на уровне федерального закона был бы закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией принципа добровольности выборов*(6). Кроме того, установление порога явки избирателей оказывает определенное психологическое давление на избирателей.

В юридической литературе существует и принципиально иной взгляд на добровольность реализации избирательных прав. В п. 2 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено положение, согласно которому законом субъекта Федерации может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимся не устанавливается. Это позволило некоторым авторам сделать вывод о том, что этот Закон исключает избирателей из избирательного процесса*(7).

Однако, по мнению А.В. Зиновьева и И.С. Поляшовой, с данными выводами трудно согласиться. Закон не должен провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан*(8).

Тем не менее Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко полагают, что через избирательный процесс не только формируются институты публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный характер выборных органов. Эти политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания политическим сообществом права выборных органов государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах и сроки, установленные законами*(9).

Более того, в литературе можно встретить предложения о повышении порога обязательной явки до 50%, поскольку снижение планки кворума участия избирателей в голосовании выглядит как "поблажка политическому непрофессионализму"*(10). При низкой явке избирателей искажается принцип полновластия народа, выборные органы перестают выражать волю большинства народа.

Признавая, что принцип добровольности участия в выборах внешне носит, бесспорно, демократический характер, провозглашение его в России в современных условиях, по мнению некоторых специалистов, привело к крайне негативным последствиям, ставящим под сомнение как фактическую легитимность многих органов власти, избираемых явным меньшинством зарегистрированных избирателей, так и разумность всей избирательной системы России. Добровольность участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к таким же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или, скажем, добровольность службы в Вооруженных Силах страны*(11). Кроме того, неправомерно говорить о "всенародном избрании", если за кандидата голосует лишь несколько процентов избирателей. При уменьшении количества голосующих уменьшается и степень легитимации новой власти, получившей мандат на управление по итогам выборов; выборы перестают быть средством нахождения консенсуса в обществе, т.е. не выполняют в той или иной мере многие свои важнейшие функции как по отношению к обществу в целом, так и (в особенности) по отношению к отдельным группам населения. В отличие от многих зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. Как следствие - для многих избирательных кампаний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в теории конституционного права обозначено термином "абсентеизм" (от англ. absence - отсутствие).

Во всем мире отмечается тенденция снижения активности избирателей, и это не может не тревожить специалистов. Возрастающая пассивность избирателей - одна из наиболее сложных проблем, стоящих перед Европейским союзом. Так, если на первых выборах 1979 г. участвовало 63% избирателей, то на последующих выборах этот показатель неуклонно падал: 1984 г. - 61%, 1989 г. - 58,5, 1994 г.- 56,8, 1999 г. - 49,8, 2004 г. - 45,7%*(12). По данным ВЦИОМ, потенциальными абсентеистами в России являются 52 млн граждан, по оценке ФОМ - их примерно 35 млн.

Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического решения, т.е. бойкота, но нередко оно выявляет элементарную апатию или отсутствие электорально-правовой культуры. По мнению председателя Центральной Избирательной комиссии А.А. Вешнякова, одна из причин данного явления в том, что избиратели стали достаточно "ленивыми"*(13). Такой аргумент едва ли может быть признан убедительным. Причины, разумеется, глубже, серьезнее и требуют специального исследования.

Причины неявки избирателей на выборы целесообразнее всего сгруппировать следующим образом:

- низкая политическая и правовая культура населения, порождающая безразличие к политическому процессу и отчуждение от него;

- причины общесоциального и общеполитического характера (длительные экономические трудности, на решение которых итоги выборов значительного влияния не оказывают, низкий уровень доверия к действующим органам власти, невысокий престиж депутатского корпуса в глазах населения);

- причины, связанные с несовершенством законодательства и работой избирательных комиссий;

- причины, связанные с особенностью конкретной избирательной кампании (неинтересные кандидаты, неинтересная агитация и т.п.);

- причины случайного характера (погода, состояние здоровья и т.п.).

Анализируя причины абсентеизма, по мнению А.А. Галкина, можно выделить категории абсентеистов, т.е. граждан, не принимающих участие в голосовании. Первую составляют лица, не участвующие в выборах по объективным причинам (физическая немощь, внезапная болезнь и другие обстоятельства личного характера, делающие невозможным посещение избирательного участка).

Вторую образуют те, кто, не имея особых оснований для недовольства сложившейся в обществе ситуации и не стремясь к серьезным переменам, считает для себя излишним участие в избирательном процессе. По мнению М.В. Баглая и В.А. Туманова, это так называемый пассивный абсентеизм*(14).

Исследования, проведенные ФОМ, позволяют взглянуть на проблему пассивного абсентеизма еще шире. 25 млн избирателей затруднились ответить на вопрос, почему они не будут принимать участие в выборах, т.е. для данной категории избирателей абсентеизм является немотивированной позицией, отражающей электоральное поведение.

Наконец, в третью входят так называемые активные абсентеисты, т.е. избиратели, имеющие определенную политическую позицию, следуя которой, они рассматривают воздержание от участия в выборах как форму негативного политического действия. Активный абсентеизм может быть обусловлен, например, отрицательным отношением ко всем кандидатам на президентских или парламентских выборах, с постановкой вопроса, вынесенного на референдум и т.п. При двухтуровой системе выборов активный абсентеизм усугубляется еще и тем, что многие избиратели, чьи кандидаты не прошли во второй тур, теряют интерес к выборам. Главным образом по этой причине высок процент абсентеизма на парламентских выборах. Как правило, во втором туре голосования он выше, чем в первом.

Таким образом, необходимость выработки мер по преодолению абсентеизма избирателей сегодня очевидна.

Обратившись к опыту зарубежных государств, можно увидеть неоднозначные подходы к решению указанной проблемы. Так, в некоторых странах закон устанавливает обязательное голосование избирателей, включенных в списки, и соответственно наказание за неявку на выборы. В качестве наказания возможно общественное порицание: список не явившихся на голосование лиц вывешивается у здания суда или мэрии, публикуется в местных газетах, хотя эта мера не считается достаточно действенной*(15). Объявление порицания с вызовом в суд - несколько более действенная мера, но если количество абсентеистов велико, то и она производит слабое впечатление. Лишение судом на определенный срок избирательных прав - наиболее эффективный способ. Дело не в том, что избиратель и без лишения его избирательного права не ходит на выборы, а в том, что в случае лишения по суду избирательных прав он не может быть принят на государственную и муниципальную службу, причем не только классифицированную, но и обычную (например, учителем в государственной школе). Применяется также наложение штрафа за неявку. Штраф налагается судом в соответствии с размерами, установленными в законе. В Турции в пересчете на доллары США это приблизительно 14 долл., в Египте - менее 1 долл., но и такие суммы значительны для бедняков. В Великом герцогстве Люксембург (государстве), где уровень жизни очень высокий, штраф составляет приблизительно 80 долл. США за неявку в первый раз и 240 долл. - во второй. В Греции участие в выборах - обязанность каждого гражданина. У каждого совершеннолетнего есть книжка для голосования, где ставят печати об участии в выборах. Не голосовавшим грозит штраф до 100 тыс. драхм (около 300 долл.) или, что еще более важно, общественный остракизм: отказ в приеме на государственную службу. В некоторых развивающихся странах за неявку избирателей на выборы предусматривалась даже возможность тюремного наказания (в Пакистане в 1984 г.). Наказания при обязательном голосовании распространяются не на всех. В ряде стран для определенной группы лиц голосование является факультативным (например, в Бразилии для лиц в возрасте 16-18 лет и старше 70 лет). Они не могут быть наказаны за неявку на выборы.

В науке конституционного права России введение обязательного голосования обычно оценивалось негативно. Считалось, что тем самым заставляют участвовать в выборах под угрозой наказания лиц, которым безразличны их результаты и, следовательно, их участие не отражает или даже искажает волю народа. В целом это верно, поскольку "случайное" голосование обычных абсентеистов может оказать решающее влияние на результаты выборов, их итоги могут не совпасть с чаяниями "сознательного" большинства. Но эти лица могут быть и обычным "балластом", который нейтрален, и по теории вероятности (голосование их распределится между разными кандидатами в приблизительно одинаковой пропорции) не окажет влияния на результаты выборов. Вряд ли в современных условиях России можно пойти на введение обязательного голосования: денежные санкции будут решительно отвергнуты населением, а другие не дадут результата в условиях существующей электорально-правовой культуры.

Есть и иные предложения, связанные с этими проблемами. Предлагается закрепить законом обязательную явку избирателей на выборах в Государственную Думу не ниже 50-55%. Только тогда выборы будут признаваться состоявшимися. Но при этом едва ли удастся избежать приведенной выше ситуации. Более того, положение может даже ухудшиться, так как возрастет финансовая нагрузка на бюджет. Планки в 55% можно и не достигнуть, а на выборах в законодательные органы субъектов Федерации и на выборах в органы местного самоуправления она вообще, как правило, будет недостижима, если судить по имеющемуся опыту. Возникнет необходимость повторных выборов, новых расходов. А они могут быть даже выше расходов на предыдущие выборы. Об этом можно судить по дополнительным выборам, проводимым в Государственную Думу в случае выбытия депутата по разным причинам (естественная убыль, переход на государственную службу и т.д.). Между тем таких затрат можно избежать. Во многих странах наряду с выборами депутата, сенатора избиратели одновременно голосуют и за одного (Франция) или даже нескольких его заместителей (Бразилия). При отзыве по каким-либо причинам депутата (сенатора) выборы не проводятся, а его место занимает заместитель. Данный опыт можно использовать в России, если мажоритарная система сохранится (хотя бы частично) на региональном уровне.

Снижение избирательного возраста (например, с 16 лет) и введение факультативного голосования (даже без установления обязательного голосования для лиц более старшего возраста) увеличит число голосующих. Однако это вряд ли приведет к перелому: статистика свидетельствует, что лица молодого поколения хуже участвуют в выборах, особенно в субъектах Федерации и в выборах органов местного самоуправления, чем старшее поколение. Зачастую особенно активны пенсионеры, что существенно влияет на результаты.

Прекратить дорогостоящие повторные выборы можно, конечно, и способом, который применяется в англосаксонских странах: признавать выборы состоявшимися при любом количестве участников. С одной стороны, последовательное применение этого принципа ведет к юридическому нонсенсу: выборы состоялись, если явился хотя бы один избиратель на одном из участков в своем одномандатном округе (причем это может быть сам кандидат, проголосовавший за себя). С другой стороны, в таких выборах участвуют только те, кто действительно заинтересован в их определенных результатах. Предполагается, что эти избиратели и являются подлинными выразителями воли народа, принимающими решения от его имени. Тем же, кто не явился, результат безразличен, и соответственно никакую волю они не выражают. На деле это не всегда так. Массовое уклонение избирателей от выборов может быть формой протеста населения против политики правящей партии, против выборов, в которых народ видит лишь политический обман. В этих условиях абсентеизм - форма бойкота "нечестных" выборов.

В свою очередь выдвигаются предложения о введении поощрения за участие в голосовании на выборах. Такая мера позволяет избежать неоднозначно воспринимаемого наказания за неявку на обязательные выборы. Явку обеспечит, как полагают, минимальное материальное стимулирование избирателей, явившихся на выборы. Оно должно быть предусмотрено законодательно. Основание для этого простое: выборы происходят в один из выходных дней, и граждане вправе претендовать на материальную компенсацию за отвлечение их от отдыха. В зарубежных странах такой практики нет. Известна лишь одна страна - небольшое государство Андорра в Пиренеях (13 тыс. жителей), где явившимся на выборы выдают стакан вина или очень небольшую сумму - одну песету (около одного цента США).

В России вряд подобная мера вряд ли сможет обеспечить перелом в обеспечении явки избирателей, да и выглядит она весьма сомнительно. К слову сказать, в Андорре, где вино дешевле минеральной воды, это всего лишь дань традиции.

В преодолении абсентеизма избирателей заслуживает внимания опыт государств - участников Европейского союза по данному вопросу. Европейская комиссия, в частности, рекомендовала следующие меры: "Комиссия призывает все государства-участники, в которых еще нет такой практики, рассылать по почте приглашения участвовать в выборах, необходимо сконцентрировать усилия на поощрении избирателей и на оказании им помощи при регистрации в качестве избирателей, а также на информировании о праве избирать и быть избранными"*(16).

На наш взгляд, учитывая особенности российской электорально-правовой культуры, более действенным выходом из сложившейся ситуации было бы следование примеру законодательства некоторых стран, в частности Италии. В Конституции Итальянской республики (ст. 48) говорится: "Голосование - личное и равное, свободное и тайное. Осуществление его считается гражданским долгом". В развитие этой конституционной формулы избирательный закон устанавливает: "Участие в голосовании - обязанность, от которой никто не может уклониться, не нарушая своего долга по отношению к Стране".

Кроме того, представляется возможным присоединиться к мнению европейских официальных структур, что разумным разрешением проблемы несоответствия, которое сложилось между декларированным в международных документах принципом свободных выборов и сформулированной в национальном законодательстве ряда государств юридической обязанностью избирателей участвовать в голосовании будет изменение самой концепции принципа свободных выборов следующим образом: свободные выборы - это не выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых акт голосования дает возможность свободного выбора*(17).

Н.В. Артамонова,

ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин

Брянского государственного университета

им. академика И.Г. Петровского

"Адвокат", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(2) Бюллетень Верховного Суда. 1994. N 12.

*(3) См.: Водовозов В.В. Избирательное право в Европе и России. - СПб., 1906. С.10-13.

*(4) См., например: Князев С., Хрусталев Е. Добровольность участия в выборах и обязательность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. N 10. С. 44-46.

*(5) Статьей 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации предусматривается императивная необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в России. Если в выборах приняло участие менее 20% числа избирателей, внесенных в списки, выборы признаются несостоявшимися.

*(6) Законодательство многих стран мира предполагает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание процент проголосовавших избирателей: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. В статье 5 Органического закона Испании "Об общем избирательном режиме" 1985 г. установлено, что никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права. Подобные нормы действуют в Италии на выборах в Сенат республики и Палату Депутатов. См.: Фузаро К. Правила переходного периода: новое избирательное законодательство Италии 1993 года // Реформа избирательной системы Италии и России: опыт и проблемы. - М., 1995. С. 19-26.

*(7) См.: Шкель Т. Выборы станут партийными // Российская газета. 2002. 29 мая.

*(8) См.: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система Российской Федерации. - СПб., 2003. С. 99.

*(9) См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2000. С. 19.

*(10) См.: Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в законодательные (представительные) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы, формы и направления совершенствования избирательного законодательства // выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997 Электоральная статистика. М., 1998. С. 39.

*(11) См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2000. С. 154.

*(12) См.: Лафитский В.И. Выборы в европейский парламент // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 139.

*(13) См.: Вешняков А.А. Избиратели стали ленивыми: // Российская газета. 2002. 19 февр.

*(14) См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: Бек, 1998. С. 4.

*(15) См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. С. 209.

*(16) См.: Коммюнике Комиссии о применении Директивы от 6 декабря 1993 г. на июньских (1999 г.) выборах Европейского парламента.

*(17) См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 435.