Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (И.В. Богомяков, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2006 г.)

Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных
и муниципальных нужд

Условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлены федеральным земельным законодательством, которое в этой части по своему содержанию является отсылочным и в силу этого применяется в системном единстве как с другими положениями ЗК РФ, затрагивающими вопросы принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (условия и порядок изъятия, порядок заключения соглашения об определении выкупной стоимости изымаемого земельного участка, в том числе согласование сроков выплаты выкупной стоимости земли и т.д.), так и соответствующими положениями ГК РФ.

Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством (в настоящее время не определен единый государственный орган, уполномоченный принимать решение об изъятии земельных участков для государственных и, соответственно, исполнительный орган местного самоуправления - для муниципальных нужд. Такой вывод следует из систематического толкования подпунктов 1 и 5 статьи 9, статей 49, 55 и подпункта 2 пункта 1, подпункта 2 пункта 2 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации).

Собственник земельного участка письменно уведомляется не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления (не следует путать с днем принятия решения о принудительном изъятии земельного участка) возможен только с согласия собственника.

Для принудительного изъятия части земельного участка для государственных или муниципальных нужд требуется согласие собственника.

Наряду с ГК РФ, ЗК РФ закрепляет определенные условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным статьей 49 ЗК РФ. Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Законодателем устанавливается порядок определения выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд. Согласно статье 281 Гражданского кодекса Российской Федерации плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

4 мая 2005 г. между КФХ Ю.Р. Александровым и Управлением Федеральных автомобильных дорог "Кубань" было заключено соглашение о выкупе земельного участка площадью 0,0765 га, изымаемого для строительства и реконструкции автомагистрали "Дон". В соответствии с п. 1 соглашения Управление федеральных автомобильных дорог по Краснодарскому краю обязалось перечислить собственнику изымаемого земельного участка выкупную стоимость земли в размере 30 000 рублей. К соглашению были приложены заключение к определению выкупной цены, подлежащей возмещению собственнику земельного участка, подлежащего изъятию, сводный расчет выкупной цены, подлежащей возмещению собственнику земельного участка, и итоговый отчет об определении рыночной стоимости земельного участка, подлежащего изъятию. Однако сроки и порядок исчисления и выплаты выкупной стоимости земельного участка в соглашении предусмотрены не были. По общему правилу гражданского законодательства, если в договоре отсутствует хотя бы одно существенное условие, он не может считаться заключенным и является ничтожным как сделка, не соответствующая требованиям закона и иных правовых актов.

Подпункт 2 пункта 1 и подпункт 2 пункта 2 статьи 57 Земельного кодекса РФ, конкретизируя взаимосвязанные предписания статей 13, 15, 16, пункта 1 статьи 281 и статьи 417 Гражданского кодекса РФ о порядке определения выкупной цены и учитывая сложносоставной характер выкупной цены, устанавливает порядок ее возмещения в части, касающейся убытков.

Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Согласно взаимосвязанным статьям 13, 15, 16, 281 и 417 Гражданского кодекса РФ в состав убытков включается не только реальный ущерб, но и упущенная выгода.

Как представляется, порядок возмещения убытков собственников земельных участков, изымаемых для государственных нужд, закрепленный статьей 57 ЗК РФ, требует уточнения как в части определения федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного осуществлять компенсационные выплаты в счет возмещения убытков, возникших по причине изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, так и конкретные сроки выплаты.

Необходимо также отметить, что сроки и порядок исчисления убытков, причиненных собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков, также должны быть изменены в пользу указанных лиц, объективно вынужденных понести убытки вследствие принятия решения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд по следующим основаниям.

Согласно ст. 35 (часть 3) Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное изъятие имущества для государственных нужд возможно только после предварительного и равноценного возмещения. По смыслу п. 2 ст. 57 ЗК РФ во взаимосвязи с указанными положениями ГК РФ и ЗК РФ следует, что день принятия решения о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, не являющегося основанием автоматического прекращения соответствующего имущественного (вещного и обязательственного) права на этот земельный участок, и день прекращения процедуры принудительного изъятия земельного участка путем выкупа не совпадают, поскольку процедура изъятия носит многостадийный характер. В период осуществления действий по изъятию земельного участка его собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) еще может использовать его по целевому назначению с известными ограничениями. Вследствие возникших ограничений правообладатель терпит определенные имущественные потери.

Срок возмещения убытков, причиненных принудительным изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должен быть установлен в ЗК РФ. Как представляется, такой срок не должен превышать одного месяца с момента принятия решения об изъятии земли путем выкупа. К тому же в интересах защиты прав собственников изымаемых земельных участков необходимо на законодательном уровне закрепить недопустимость продления этого срока, в том числе по соглашению собственника изымаемого земельного участка и государственного органа исполнительной власти, уполномоченного принимать решение о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем выкупа.

Возмещение убытков, вызванных принудительным изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд в разумный срок невозможно, если в федеральном земельном законодательстве не определен федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление процедуры выкупа земельного участка для государственных нужд. Так, например, согласно Положению о федеральном дорожном агентстве Министерства транспорта РФ последнее организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Из этого, однако, не следует, что именно Росавтодор является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решение об изъятии земельного участка, в том числе путем выкупа. Представляется, что полномочием по принятию решений о принудительном изъятии земельного участка путем выкупа должен обладать только один исполнительный орган власти. В перспективе это позволило бы исключить неопределенность в осуществлении указанной процедуры и избавило бы другие органы государственной власти и местного самоуправления от избыточных полномочий. Поэтому второе предложение абзаца 2 пункта 1 ст. 279 ГК РФ следует изложить в следующей редакции: "Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, органом исполнительной власти субъекта РФ по управлению имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ или исполнительным органом местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом".

27 ноября 2006 г. КФХ С.Е. Иванова предъявила иск о взыскании стоимости земельного участка, изымаемого для строительства автомобильной дороги, Федеральному управлению автомобильных дорог по Краснодарскому краю. Истец обосновывал свои требования в частности тем, что соглашение о выкупе земельного участка, заключенное между ним и Управлением федеральных автомобильных дорог по Краснодарскому краю 7 апреля 2004 г., не исполнено в установленный им срок. В отзыве на указанное исковое заявление ответчик мотивировал свое возражение на обоснование исковых требований КФХ С.Е. Ивановой тем, что Управление федеральных автомобильных дорог по Краснодарскому краю "Кубань" не наделено полномочиями по осуществлению выкупа земельного участка для государственных нужд и в федеральном земельном законодательстве не определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление процедуры изъятия земельных участков путем их выкупа.

При более глубоком рассмотрении общего порядка изъятия земельных участков возникает вопрос: вправе ли орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии земельного участка путем выкупа, начинать осуществление каких-либо работ до заключения соглашения о выкупе земельного участка или вынесения решения суда о выкупе участка? Как следует из п. З ст. 57 ЗК РФ, обязывающей возмещать убытки, обусловленные временным занятием земельного участка (например, размещением необходимого оборудования для строительства автомобильной дороги общего пользования федерального значения), такое возможно, но только с согласия собственника этого земельного участка с предварительной выплатой ему соразмерной компенсации.

Решение о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации, о чем говорилось выше. Однако этого явно недостаточно, если мы имеем в виду надлежащий уровень правовой защиты интересов собственника изымаемого земельного участка. Поэтому федеральному законодателю необходимо установить обязательность государственной регистрации соглашения об определении выкупной цены земельного участка. В связи с этим Федеральный закон от 21 июля 1997 г. необходимо дополнить ст. 31.2 "Государственная регистрация соглашения об определении выкупной стоимости земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд".

Как указывалось выше, собственник земельного участка с момента государственной регистрации решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем выкупа до момента фактического прекращения права собственности на данный земельный участок вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению в соответствии с его целевым назначением.

Это означает, что в пределах указанного срока он вправе его отдавать в залог, в аренду, в безвозмездное срочное пользование. Может ли он заключать сделки по его отчуждению другому лицу? Скажем, продавать, дарить, обменивать на равноценный земельный участок или какую-либо другую вещь, обременять этот участок постоянной рентой? Представляется, что законодателю следует внести соответствующие дополнения в ст. 280 ГК РФ. В противном случае принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем выкупа как основание прекращения права собственности на отдельно взятый земельный участок теряет всякий смысл и значение. Исходя из изложенного, ст. 280 ГК РФ следовало бы изложить в следующей редакции: "Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, обладает определенными правами в отношении такого земельного участка, носящими срочный характер. Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению, за исключением совершения сделок по отчуждению указанного земельного участка (купля-продажа, мена, дарение, рента и т.д.), а также производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Если такие затраты привели к улучшению состояния земельного участка, в том числе плодородного слоя почвы, собственник изымаемого земельного участка имеет право на возмещение понесенных им в связи с этим расходов".

Внести в ЗК РФ ст. 57.1 ЗК РФ следующего содержания: "Статья 57.1. Возмещение собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам расходов на произведенные ими неотделимые имущественные улучшения земельных участков.

В состав убытков включаются также подлежащие возмещению расходы, связанные с улучшением плодородных качеств земельных участков, а также с проведением мероприятий по мелиорации и орошению почвенного покрова".

Таким образом, несмотря на то, что процедура принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд регламентирована действующим гражданским и земельным законодательством, она имеет существенные недостатки, существование которых не позволяет говорить о достижении баланса частных и публичных имущественных интересов. Главная причина таких недостатков - пробелы в правовом регулировании отношений по изъятию земельных участков путем выкупа, о которых говорилось выше.

И.В. Богомяков,

главный специалист Федерального дорожного агентства

Министерства транспорта РФ

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2006 г.