Управленческие аспекты и судебная практика при рассмотрении земельных споров (Н.В. Мишакова, И.Е. Отческий, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.)

Управленческие аспекты и судебная практика
при рассмотрении земельных споров

Согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

Положениями постановления Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" установлено, что проекты заключаемых договоров аренды земельных участков подлежат согласованию в уполномоченном исполнительном органе государственной власти субъекта РФ.

Анализ указанного нормативного акта позволяет сделать вывод, что в его п. 6 отсутствуют нормы гражданского права. Отношения, возникающие в связи с необходимостью согласования проекта договора аренды, не носят гражданско-правового характера, поскольку:

1) возникают между органами местного самоуправления и соответствующим органом государственной власти; арендатор участником такого правоотношения не является, о результатах согласования проекта договора в силу вышеуказанного постановления Правительства РФ не уведомляется;

2) эти отношения носят исключительно административный характер; последствием является только распределение средств по бюджетам различных уровней; на содержание возникающих арендных правоотношений никакого влияния не оказывают.

Вместе с тем начиная с 2005 г. прокуратура Новосибирской области в порядке ст. 52 АПК РФ начала обращаться в арбитражный суд с исками по признанию недействительным договора аренды земельного участка, заключаемого между ответчиками, о применении последствий недействительности ничтожной сделки и обязанности арендатора возвратить мэрии г. Новосибирска земельный участок. Ответчиками по указанному роду дел выступали мэрия г. Новосибирска и арендаторы, арендующие земельные участки в г. Новосибирске. В основании исковых требований прокуратура указывала, что проекты договоров аренды земельных участков не прошли процедуру согласования, установленную постановлением Правительства N 576 в уполномоченном исполнительном органе государственной власти субъекта РФ (Департаменте имущества и земельных отношений Новосибирской области). Исковые требования по данной категории исков были по ряду дел удовлетворены арбитражными судами.

Мэрия г. Новосибирска, не согласившись с выводами суда первой и апелляционной инстанций, обратилась в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа по одному из дел с кассационной жалобой.

В жалобе было указано, что, согласно ст. 168 ГК РФ, сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна. Договор аренды, заключенный между мэрией г. Новосибирска и арендаторами, соответствует по форме и содержанию требованиям действующего гражданского законодательства. В связи с чем отсутствие согласования проекта договора с Департаментом имущества и земельных отношений Новосибирской области не имеет правового значения и не влияет на форму и содержание спорного договора. Кроме того, обязанность согласования проекта договора с департаментом имущества и земельных отношений Новосибирской области возлагается на арендодателя, а не арендатора, и признание указанного договора аренды недействительным нарушает права арендатора. Необходимо отметить, что к моменту рассмотрения дела в суде договор аренды был согласован с Департаментом имущества и земельных отношений Новосибирской области, в связи с чем требования постановления Правительства N 576 были соблюдены.

В силу положений п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ данные правоотношения являются бюджетными, поскольку возникают между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов всех уровней бюджетной системы. Статьей 152 БК РФ определен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса, к числу которых арендатор по договору аренды, являющемуся предметом исследования в судебных разбирательствах, не относится.

Исходя из вышеизложенного, отношения, возникающие при заключении договора аренды и согласовании сторонами всех его существенных условий, не могут быть урегулированы нормами права, регулирующими бюджетные правоотношения; все необходимые условия, определяющие как форму, так и содержание сделки и влияющие на законность сделки, определены гражданским законодательством; соблюдение органом местного самоуправления норм бюджетного законодательства не является основанием для признания сделки недействительной.

Учитывая, что соблюдение процедуры согласования проектов договоров аренды входит в обязанность органа местного самоуправления в рамках бюджетных правоотношений, невыполнение процедуры свидетельствует о бездействии органа местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор, полагая, что данное бездействие не соответствует закону или иному нормативному акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным такого бездействия.

Прокурор либо иное заинтересованное лицо с таким требованием в суд не обращался, бездействие органа местного самоуправления, выражающееся в несоблюдении установленного порядка согласования проектов договоров аренды, не было предметом судебного разбирательства, ему не давалась надлежащая правовая оценка. Такое бездействие не было признано незаконным.

Необходимо также отметить, что какие-либо последствия, связанные с осуществлением данной сделки, выражающиеся в недополучении бюджетом какого-либо уровня доходов от сдачи имущества в аренду, не наступили. Средства в полном объеме поступили на счет Федерального казначейства для последующего распределения между бюджетами различных уровней. Доказательств нарушения прав органа государственной власти субъекта РФ, которые бы подлежали защите, в суд представлены не были.

Судом кассационной инстанции были отменены вынесенные судебные акты по делу как принятые при неправильном толковании и применении норм материального права.

Судебной практикой целый ряд сделок, совершенных без согласия третьих лиц, признается ничтожным, т.е. заключенным без соблюдения требований закона.

На практике возникает вопрос о том, возможно ли отнесение к числу таких сделок по распоряжению земельным участком в форме аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, арендная плата от которых поступает в федеральный бюджет и бюджет РФ? Предложенная в постановлении Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 процедура согласования проектов заключаемых договоров аренды земельных участков в уполномоченном исполнительном органе государственной власти субъекта РФ не учитывает прав и законных интересов участников этих сделок. Данное постановление не регламентирует механизма согласования таких сделок.

Также не регламентированы порядок и сроки согласования, порядок обжалования отказа в согласовании и другие необходимые моменты, обеспечивающие защиту интересов лиц от всевозможных злоупотреблений.

Нет ответа на вопросы, должно ли согласование быть предварительным и возможно ли последующее одобрение данной сделки.

Отсутствуют временные ограничения на получение одобрения.

Думается, что практика оспаривания по указанному основанию сделок аренды пойдет по пути признания за такого рода сделками оспоримого характера.

Также в постановлении нет ответа на вопрос о том, в какой форме должно быть выражено согласование проектов заключаемых договоров аренды, что также свидетельствует о неопределенности правового режима сделок.

Правовой режим такого рода ничтожности сделки также не согласуется с тем обстоятельством, что, несмотря на соответствующее согласование, сделка может ничем не нарушать права и интересы соответствующего лица и бюджета. Поэтому в основу законности такой сделки должны приводиться доводы и доказательства о ненарушении совершенной сделкой законных прав и охраняемых интересов РФ и субъектов РФ. Думается, что представленные об этом доказательства должны расцениваться судом как добропорядочность участника правоотношения и учитываться в качестве основного обстоятельства, влияющего на судьбу сделки.

Н.В. Мишакова,

заместитель начальника нормативно-правового отдела

Комитета нормативно-правовой и судебной работы в Департаменте

земельных и имущественных отношений Мэрии г. Новосибирска

И.Е. Отческий,

ведущий юрисконсульт ООО "ТЦ Светлана" (г. Тюмень),

аспирант Института государства и права Тюменского государственного

университета, специалист по истории, состоянию и развитию

арбитражного процесса, вопросам гражданского процесса

стран ближнего и дальнего зарубежья

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.