Соотношение бюджета и казны публично-правового образования (Д.Л. Комягин, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.)

Соотношение бюджета и казны публично-правового образования

На сегодняшний день целый ряд проблем, возникших в практике правоприменения, вызван использованием в гражданском законодательстве категории "бюджет" при определении понятия государственной казны.

Понятие государственной казны в Российской Федерации используется прежде всего в связи с регулированием отношений о привлечении к ответственности государства за убытки, причиненные незаконными действиями его органов или должностных лиц. Данные отношения регулируются ст. 1069-1071 Гражданского кодекса РФ.

В соответствии с ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Таким образом, для обозначения участия в гражданских правоотношениях публично-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) ввиду множественности субъектов, представляющих в Российской Федерации государство, используется такой термин, как "казна". В соответствии со ст. 1071 ГК РФ финансовый орган выступает от имени казны, т.е. казна здесь представляется неким субъектом, участвующим в гражданском обороте. Можно при этом использовать понятие "государство-казна" для тех случаев, когда под казной подразумевается субъект правоотношений.

Однако анализ иных норм ГК РФ показывает, что под казной гражданское законодательство одновременно подразумевает объект, а не самостоятельный субъект правоотношений. В этом заключается первая из коллизий, рассматриваемых в данной статье и связанных с гражданско-правовым регулированием участия государства (муниципальных образований) в правоотношениях по возмещению убытков (ущерба) от действий его органов и должностных лиц.

В частности, в соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная или муниципальная казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Казна понимается как некий имущественный комплекс, и для обозначения такого толкования казны будет употребляться термин "казна-имущество".

Статья 1071 ГК РФ отсылает к ст. 125 ГК РФ, устанавливая, что от имени казны могут выступать уполномоченные законом органы. Однако ст. 125 ГК РФ не содержит понятия казны, а говорит об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Как видим, смысловое толкование ст. 125 ГК РФ показывает, что казна отождествляется с соответствующим публично-территориальным образованием (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием), речь идет вновь о государстве-казне, и это опять входит в противоречие с содержанием ст. 214 ГК РФ.

Темой данной статьи является анализ обоснованности наличия в составе казны бюджета как его составной части. Здесь мы имеем дело с заимствованием ГК РФ одной из базовых категории финансового права, выполненным без надлежащего осмысления сущности этой категории. Дело в том, что в настоящее время существует по крайней мере четыре роли, в которых выступает бюджет, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК РФ, напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах.

В финансовом праве бюджет, когда речь идет о его составлении, принятии и исполнении, понимается как финансовый план государства. Одновременно чаще всего под бюджетом понимается форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. И, наконец, "с третьим значением термина "бюджет" мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением"*(1). Финансовый план государства не является проектом бюджета, пока он не утвержден представительным органом власти. В этом случае под бюджетом понимается уже закон. Можно также представить бюджет в виде некоего непрерывно текущего информационного потока о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса*(2).

Путаница, связанная с отождествлением бюджета с имуществом, а казны то с субъектом, то с объектом имущественных прав, усугубилась после принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, которым в Бюджетный кодекс Российской Федерации была введена гл. 24.1, регулирующая исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 242.2 БК РФ установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации (субъекту Российской Федерации, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации, местной казны) осуществляется Минфином России (или финансовым органом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.

Таким образом, ответственность по искам к Российской Федерации о взыскании за счет государственной казны Российской Федерации несет Минфин России за счет выделенных ему законом о бюджете ассигнований. Иначе говоря, вся государственная казна Российской Федерации, которая представляет собой колоссальный имущественный комплекс, свелась к строчке в бюджетной росписи, соответствующей ассигнованиям, выделенным Минфину России на оплату определенного рода судебных решений. Легко увидеть, что в БК РФ речь идет не о государстве-казне.

Подобными соображениями, видимо, руководствовался Высший Арбитражный Суд РФ при вынесении постановления Пленума ВАС от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". Здесь указано, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться на то, что взыскание денежных средств будет происходить за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ, и в данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну.

Такая позиция, однако, порождает целый каскад новых проблем. В отношении средств бюджета ст. 239 БК РФ введен режим иммунитета, и обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится. Исполнение судебных актов о взыскании из средств бюджетов, согласно ст. 242.1-242.3 БК РФ, осуществляется или Федеральным казначейством, или Министерством финансов РФ. Такой порядок в целом согласуется со ст. 5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", согласно которой в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов могут исполняться и другими органами, которые не являются органами принудительного исполнения.

Постановление Пленума ВАС РФ N 23, указывая, что исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен судебному приставу-исполнителю в случае, если исполнение решения суда не произведено за счет бюджета в течение трехмесячного срока, фактически переводит исполнение Минфином России судебных актов о взыскании из казны Российской Федерации в разряд добровольного исполнения. И это имеет под собой основание, если учесть, что все расходы бюджета запланированы и утверждены законом (актом представительной власти) о бюджете и их использование на другие цели может породить задолженность бюджета и диспропорцию его исполнения.

Можно вспомнить, что Верховным Судом РФ применительно к порядку исполнения органами федерального казначейства судебных решений о взыскании из бюджета средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств уже было сказано, что содержание Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143, свидетельствует о том, что порядок принудительного исполнения судебных актов ими не регулируется, они устанавливают порядок добровольного исполнения актов судебных органов, о взыскании средств лишь по денежным обязательствам получателей средств Федерального бюджета, поступающих в органы федерального казначейства*(3). Однако после этого решения ВС РФ в процедуру исполнения судебных актов органами Федерального казначейства был введен принудительный элемент, заключающийся в приостановлении операций по лицевому счету должника-бюджетополучателя в случае непредставления в установленный срок распорядителем и получателем средств федерального бюджета информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах, и при неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления*(4).

Итак, принудительное исполнение за счет казны запрещено, ст. 242.2 БК РФ установлен лишь порядок добровольного исполнения. Какие-либо принудительные элементы, в отличие от взыскания из бюджета средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, при этом отсутствуют. Их и не может быть, так как должник и исполняющий судебное решение орган совпадают в одном лице. В противном случае должник был бы вынужден применять меры принуждения в отношении самого себя.

Одним из возможных решений проблемы было бы установление процедуры взыскания с казны, полностью аналогичной исполнению решений о взыскании с бюджетных учреждений, выполняемому с участием Федерального казначейства. При этом лицевыми счетами должника были бы счета либо Минфина России, либо иного главного распорядителя бюджетных средств, открытые им как получателям бюджетных средств в органах Федерального казначейства. Однако в этом случае нормы ГК РФ о взыскании из казны и о том, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, потеряли бы всякий смысл.

Вторым из возможных решений проблемы является допущение для взыскания с бюджета как части казны органа принудительного исполнения*(5). Масштабные негативные последствия вмешательства в бюджетный процесс судебных приставов, однако, хорошо известны на практике и описаны в литературе*(6).

Ни одно из решений не является оптимальными, и, решая вопрос лишь в части, порождает другие проблемы.

Постановка проблемы исполнения судебных актов за счет казны вызвана необходимостью показать особость бюджета, невозможность совмещения в одной дефиниции понятий бюджета и казны и отрицательные последствия такого положения вещей на практике.

Вообще получается, что взыскание за счет бюджета денежных средств по неисполненным договорным обязательствам бюджетных учреждений вовсе не означает взыскания за счет казны. Такие судебные решения, согласно ст. 242.3-242.5 БК РФ, оплачиваются за счет средств, выделенных соответствующим бюджетным учреждениям (не за счет Минфина России или финансового органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления).

Уместно вспомнить, что согласно ст. 214 ГК РФ средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. Однако БК РФ и ГК РФ вступают здесь в противоречие. Согласно БК РФ судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскания за счет казны, и, наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета. Очевидно, в ГК РФ и БК РФ идет речь о разной казне и разных бюджетах. По БК РФ казна - лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение, так как перечисление денежных средств в конечном итоге все равно осуществляется с использованием лицевого счета, открытого в территориальном органе Федерального казначейства Министерству финансов как получателю бюджетных средств. В чем же тогда разница?

Здесь мы сталкиваемся еще с одним - третьим смыслом, вкладываемым в термин "казна". Казна согласно ГК РФ - либо публично-территориальное образование, либо определенное имущество соответствующего публично-территориального образования. В то же время и убытки (ущерб), взыскиваемые за счет казны, и взыскиваемая за счет бюджета задолженность бюджетных учреждений подлежат оплате с единого счета бюджета, на котором учтены средства, выделенные как Минфину России, так и всем иным распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Таким образом, суд, вводя в резолютивную часть символы "казна", "бюджет", на самом деле определяет источник оплаты данных решений согласно экономической и ведомственной бюджетной классификации Российской Федерации. В любом случае судебные решения исполняются за счет бюджета. Следует заметить, что согласно ст. 114 Конституции Российской Федерации, разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета является исключительной компетенцией исполнительной власти. Суд в рамках своей компетенции может установить лишь характер возникновения задолженности публично-территориального образования (договорные обязательства, возмещение ущерба от незаконных действий, обязательства из государственного долга, обязательства при отсутствии вины и др.).

Первым выводом, вытекающим из приведенных выше рассуждений, является необходимость ревизии и пересмотра норм ГК РФ, касающихся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая, по мнению автора, является не более чем публичным имуществом. Следующий вывод - необходимость исключения из состава казны правовой и экономической категории "бюджет", который имуществом не является.

Д.Л. Комягин,

начальник отдела судебной защиты Минфина

России, кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 16.

*(2) См. подробнее: Комягин Д.Л. Что такое бюджет: план или фонд?// Бюджет. 2005. N 2. С. 34-36; Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация?// Финансы. 2005. N 8. С. 22-24.

*(3) См. Решение ВС РФ от 22 октября 2001 г. N ГКПИ2001-1345.

*(4) См. Правила приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытых в органах Федерального казначейства, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2003 г. N 328, ст. 242.3-242.5 БК РФ.

*(5) См., напр.: Белоусов Л.В. Как поступать судебному приставу-исполнителю, если должником является получатель средств федерального бюджета или государство? Должна ли изменяться судебная практика?// Вестник ВАС РФ. 2004. N 11.

*(6) См., напр.: Зайцев В.К., Ушаков А.С. Судебная ответственность казны: противоречия и перспективы// Финансы. 2006. N 3. С. 8-14; Комягин Д.Л. Государственная казна в гражданском обороте// Статья в сб. ГУ-ВШЭ "Интерес в публичном и частном праве". М., 2002. С. 123-128.