Правовое регулирование устойчивого развития сельского хозяйства в Европейском Союзе (Н. Прокудина, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.)

Правовое регулирование устойчивого развития сельского
хозяйства в Европейском Союзе

Для современного этапа развития человеческой цивилизации характерно наличие глобальных проблем, одна из которых заключается в сохранении экологического баланса в общепланетарном значении.

Проблема охраны окружающей среды в различных отраслях экономики, в том числе в сельском хозяйстве, должна решаться сообща, т.к. ее решение в одиночку может только усугубить ситуацию, что определяет необходимость ее рассмотрения не только на национальном, но и международном уровнях. И Европейское Сообщество в данном смысле не является исключением. Озабоченность экологическими проблемами играет существенную роль в аграрном праве Европейского Союза, для которого характерны в настоящее время интеграция вопросов охраны окружающей среды в нормы аграрного права и развитие сельскохозяйственных технологий, сохраняющих окружающую среду. Охрана окружающей среды относится к сферам совместной компетенции самого ЕС и государств, являющихся его членами. Напомним, что нормы, касающиеся защиты и охраны окружающей среды, закреплены в источниках первичного и вторичного права. Источниками первичного права являются учредительные документы Сообщества. Основополагающие положения об окружающей среде зафиксированы в Договоре о Европейском Сообществе. Полномочия Сообщества в области охраны окружающей среды закреплены в ст. 95, 174-176 Договора, устанавливающие цели, принципы, меры реализации экологической политики. Систему нормативных правовых актов вторичного права составляют Регламенты и Директивы, рамочные решения и решения, принимаемые на основе учредительных договоров.

Отдельное место в системе экологического законодательства занимают программы действий Сообщества в области экологии. За все время существования экологической политики ЕС таких программ было шесть. Последняя, Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды, была утверждена Решением Европейского Парламента и Совета N 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г.*(1) Ее основу составляют следующие направления:

интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементация принципа экологической обусловленности деятельности Сообщества;

осуществление мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития сельского хозяйства.

В рамках данной Программы функционируют специальные политико-правовые инструменты, так называемые тематические стратегии. Такие стратегии должны содержать описание предложений по решению тех задач Программы, ради которых они учреждены, и меры их реализации. Среди указанных стратегий необходимо выделить следующие.

Стратегия устойчивого развития

Долгосрочная стратегия развития Европейского Союза была создана с целью объединения политик в сфере экономического, социального и экологического устойчивого развития, достижения целей по устойчивому развитию уровня жизни настоящего и будущих поколений.

Преамбула Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды гласит, что условиями для устойчивого развития окружающей среды являются бережное использование природных ресурсов и защита глобальных экосистем вместе с экономическим процветанием и сбалансированным социальным развитием.

Особое мнение относительно граней соприкосновения экологии и устойчивого развития сельского хозяйства высказывают ученые Т. Такис и его коллега П. Наббиа. Они подчеркивают, что на фоне норм Программы механизм правового регулирования аграрных отношений и стимулирования устойчивого развития многофункционального сельского хозяйства приводится в действие посредством всецелого использования возможностей данного механизма и активного применения экологически ответственных методов ведения сельского хозяйства, включая в необходимых случаях расширенные методы производства, интегрированную сельскохозяйственную практику*(2).

Помимо Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды правовое регулирование устойчивого развития сельского хозяйства осуществляется посредством Информационного Письма Европейской Комиссии от 15 мая 2001 г. "Стабильная Европа для улучшения жизни в Европе: Стратегия Европейского Союза по устойчивому развитию"*(3). Данная стратегия предусматривает план действий по достижению устойчивого развития, т.е. удовлетворения потребностей настоящего поколения, без нанесения ущерба будущему. Стратегия строится на трех самостоятельных основах - экономической, социальной и экологической, каждая из которых усиливает другую, совместно обеспечивая устойчивое развитие. Стратегия призвана дополнить экологическую составляющую Лиссабонской стратегии. Она построена на комплексных предложениях и долговременных мероприятиях.

Указанные комплексные предложения предусматривают, что многочисленным сферам политики необходима более тщательная последовательность с учетом приоритета устойчивого развития. В настоящий момент Европейская Комиссия разрабатывает механизмы обеспечения, с тем чтобы все законодательные инициативы Сообщества содержали потенциальную оценку экономических, экологических и социальных прибылей и расходов. В соответствии с таким подходом цены должны отражать экологические и социальные расходы, что приведет к появлению на рынке менее загрязненной продукции, а также изменит поведение потребителей.

Подходы по устойчивому развитию сельского хозяйства

Около 3/4 территории ЕС занято землями сельскохозяйственного назначения и землями лесного фонда. Сельское и лесное хозяйства имеют своей целью производство, которое основано на возможности использования природных ресурсов. Сильная протекционистская политика со стороны государства, выраженная в поддержке уровня цен, оказала позитивное влияние на усиление роли сельского хозяйства и использования минеральных удобрений и агропестицидов. Однако это имело обратный эффект - загрязнение воды и земель, а также нанесение ущерба важным экосистемам.

По этим и другим причинам Европейский Союз предпринимает усилия, направленные на обеспечение устойчивого развития путем обеспечения охраны окружающей среды в сельском хозяйстве. Пятая экологическая программа действий Сообщества в области экологии рассматривала устойчивое сельское хозяйство в числе приоритетных задач. Как отмечается в Пятой программе, устойчивость является ее ключевой концепцией*(4). Поэтому под устойчивым развитием Пятая программа понимала "развитие, которое удовлетворяет всем нуждам настоящего поколения, не исключая возможности удовлетворять потребности будущего". Профессор Феннел раскрывает смысл данного термина как "управление природными ресурсами таким образом, который обеспечивает прибыльность их использования в будущем"*(5). Более широкое понимание устойчивости включает расширенный перечень признаков, связанных прежде всего с землей и использованием земель, таких как защита земель, ландшафтов и естественной среды обитания.

В данном контексте особое внимание следует уделить докладу Европейского Совета от 15 ноября 1999 г., сделанного на саммите Европейского Совета в Хельсинки "Стратегия Европейского Совета по экологической интеграции и устойчивому развитию в рамках Общей аграрной политики"*(6). Подчеркивая многофункциональную роль сельского хозяйства, которое выходит далеко за пределы простого производства пищевых и непищевых продуктов, Европейский Совет выражает мнение, что интеграция экологических проблем в сельское хозяйство зависит от осознания уровня ведения сельского хозяйства во всех сельских районах ЕС.

Сельскохозяйственное производство оказывает существенное воздействие на земли, а около 80% всех земель в ЕС используется для ведения сельского и лесного хозяйства. Реформа аграрного права в контексте "Повестки 2000", основанной на мерах, введенных в 1992 г., определила важность проведения политики по развитию сельских районов как второй опоры аграрного права. Впоследствии, в 2000 г., новые планы по развитию сельских районов ввели в оборот такой термин как "благоприятные методы ведения сельского хозяйства". Благоприятные методы ведения сельского хозяйства образуют ключевой элемент подхода по устойчивому развитию сельских районов, а именно предоставление компенсаций в наименее развитых районах. Благоприятные методы ведения сельского хозяйства определены как стандарты ведения сельского хозяйства, включающие соблюдение обязательных требований законодательства в области охраны окружающей среды, в соответствии с которыми фермеры должны вести хозяйство в соответствующем регионе. Помимо этого государства - члены могут устанавливать дополнительные требования.

В заключение отметим, что механизм правового регулирования устойчивого развития сельского хозяйства находится в постоянном развитии и совершенствовании с учетом объективных факторов. Подтверждением тому являются результаты саммита Европейского Совета, прошедшего в Брюсселе 15-16 июня 2006 г. Саммит подтвердил вопросы, озвученные в рамках Лиссабонской стратегии по устойчивому развитию, включавшей вопросы устойчивого развития сельского хозяйства*(7). Наличие данной проблематики в повестке саммита свидетельствует об актуальности, насущности и готовности Европейского Союза решать поставленные вопросы.

Н. Прокудина,

аспирант Московской государственной юридической академии

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Решение Европейского Парламента и Совета N 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г. об утверждении Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды.

*(2) Takis T., Nebbia P. European Union law for the twenty-first century. Hart Publishing. Oregon., 2004. P. 94.

*(3) Информационное письмо Европейской Комиссии от 15 мая 2001 г. "Стабильная Европа для улучшения жизни в Европе: Стратегия Европейского Союза для устойчивого развития". COM (2001) 264.

*(4) Пятая программа действий Сообщества в области окружающей среды. COM (92) 23, 27.3. 1992.

*(5) Fennel R. "The common agricultural policy: continuity and change". Oxford: Clarendon Press. 1997. P. 53.

*(6) Доклад Европейского Совета от 15 ноября 1999 г. на саммите Европейского Совета в Хельсинки "Стратегия Европейского Совета по экологической интеграции и устойчивому развитию в рамках Общей агарной политики".

*(7) Brussels European Council. Presidency Conclusions. CONCL 2. 10633/06. 16.06.2006