Реформирование системы подготовки государственных служащих
Необходимость квалифицированного кадрового обеспечения государственной службы отражена в принятом Федеральном законе 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В ранее принятом Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (гл. 2, ст. 7) оговаривается государственный стандарт образования, требуемый для занятия государственных должностей разного уровня.
При этом для государственных гражданских служащих в качестве профильной специальности высшего профессионального образования закон устанавливает "Государственное и муниципальное управление". В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2003 г. подчеркивается: "... российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны... несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод.
Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу"*(1).
Как показали недавние исследования, проведенные Социологическим центром РАГС при Президенте РФ, единая корпорация государственных служащих в силу ряда обстоятельств разбивается на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые "команды" по обслуживанию разного рода начальников.
Так "слугами государства" считают себя порядка 38,2% служащих; "слугами народа" - 14,4%; "слугами руководителей различных органов власти или подразделений" - 30,6%; "служат себе" - 11%.*(2)
Неудовлетворительное состояние государственного аппарата, и в первую очередь его качественный состав, вызывает обоснованную обеспокоенность руководства страны. Все это свидетельствует об острой необходимости трансформации служебных и профессиональных ориентации государственных гражданских служащих и потребности целенаправленной работы по формированию государственной ментальности.
В ходе реформирования государственного управления в России необходимо решить первостепенные проблемы по перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития государства. На это нацелена, прежде всего, Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"*(3). Она закладывает основы для создания законодательной базы, совершенствования деятельности государственных органов. Большую роль играет и то, что программа стимулирует открытость государственной службы, внедрение новых информационных технологий на государственной службе, а также улучшение качества подготовки, отбора и продвижения кадров.
Государственное управление охватывает самые разные стороны жизни общества. Поэтому как область научных исследований и профессионального образования оно не может не быть междисциплинарным. Содержание образования, формы и методы подготовки профессиональных государственных гражданских служащих должны обеспечивать им наряду с общими знаниями и квалификациями в области государственного управления специфические знания, умения и навыки, соответствующие выполняемым ими функциями.
Учитывая огромное многообразие функций государственного управления, выбор модели подготовки специалиста оказывается нетривиальной проблемой, имеющей принципиальное значение для построения системы кадрового обеспечения государственной службы.
Подготовка государственных гражданских служащих составляет специфическую часть публичного сектора, для которого в последние годы особенно актуализировалась проблема поиска адекватного ответа на вызовы модернизации и глобализации. В свете обозначенных государственных приоритетов по унификации системы подготовки государственных гражданских служащих имеет значительную актуальность выбор адекватной программы данной подготовки, эффективным образом интегрированной в систему высшего профессионального образования.
Для большинства европейских стран традиционным способом совершенствования действующей системы подготовки кадров государственного управления является адаптация зарубежного опыта, рецепция наиболее эффективных элементов существующих систем.
В качестве примера, возможно, привести исследования, проводимые Организацией экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), направленные на повышение эффективности подготовки кадров для государственной службы. Необходимо также учитывать, что проблема адаптации международного опыта особенно актуальна для современного российского общества, открытость которого требует подготовки новых управленческих кадров, которые бы не только в совершенстве владели технологией управления, но и были вполне конкурентоспособны на международном уровне.
Достижению данной цели, как представляется, может способствовать более глубокое изучение существующих международных программ подготовки государственных гражданских служащих. В настоящее время, в странах OECD действуют следующие основные виды образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов для государственной службы и управления (поданным Шведского квалификационного совета Statens Kvalitets och Kompetensrad):
1) Университеты и специальные школы управления. Как правило, в учреждениях данного рода предлагаются длительные программы базового административного образования, цель которого - подготовить к работе в сфере управления. В университетах также существуют краткие курсы (до 6 недель), предназначенные для переподготовки или повышения квалификации уже существующего персонала, т.н. in-service training. Подобные курсы предлагаются и в специализированных школах управления.
2) Учебные организации административных учреждений. Данные организации существуют в рамках отдельных административных подразделений, к примеру, локальных администраций или региональных правительств. Данные организации обеспечивают преимущественно подготовку in-service training.
3) Частные образовательные учреждения - деловые школы.
В основном предлагают специфичные углубленные программы в сфере менеджмента, в том числе административного менеджмента*(4).
4) Международные организации.
Между образовательными учреждениями соответствующего профиля образована сеть взаимодействия для обмена опытом и координации активности. Сотрудничество также существует между национальными институтами, предоставляющими возможность прохождения стажировок персонала в зарубежных административных учреждениях.
В странах ОЕСО существуют два основных принципа комплектации кадрового состава государственной службы, которые значительным образом влияют и на выбор системы подготовки государственных гражданских служащих. Данные принципы могут быть охарактеризованы как "Принцип служебного роста" (Career-based) и "Принцип конкуренции" (Position-based).
Системы подбора кадров, основанные на принципе "служебного роста", набирают будущих руководителей на стадии завершения вуза, либо на раннем этапе их профессионального продвижения, часто на конкурсной основе. Для данной системы характерны значительные инвестиции в развитие и совершенствование навыков государственных служащих, преследующее целью достижение их квалификационного соответствия занимаемым должностям. Служебный рост государственных гражданских служащих в данной системе происходит на основе централизованного регулирования, и имеет четко обозначенные этапы.
Системы же, основанные на принципе "конкуренции" обладают более открытой процедурой подбора кадров, предполагая наличие открытого конкурса на замещение всех вакантных должностей государственной гражданской службы. Для данных систем характерна большая децентрализация в вопросе подбора кадров и служебного продвижения. Несмотря на тот факт, что рассматриваемые системы практически не бывают реализованы в чистом виде, сочетая, как правило, элементы друг друга, в системе государственной службы той или иной страны, возможно выделить преобладание признаков одной из описанных выше систем. Так, для Бельгии, Нидерландов, Новой Зеландии и Великобритании характерна система, основанная на принципе "конкуренции" (Position-based), в то время как для Франции, Италии и Испании - на принципе "служебного роста" (Career-based).
Принципы комплектации кадров в Канаде, Финляндии и США обладают смешанными признаками обеих систем, тогда как принцип комплектации кадров государственной службы в Российской Федерации в большей мере обладает чертами системы, соответствующей принципу "служебного роста" (Career-based). Данная система предполагает формирование кадрового резерва на основе выпускников соответствующих профильных вузов, и предусматривает переподготовку руководителей в соответствии с принципом повышения квалификации.
Анализ существующих в странах OECD систем подготовки государственных служащих позволяет сделать вывод, что наиболее актуальным примером эффективной демократической системы подготовки государственных гражданских служащих может служить программа, осуществляемая Национальной школой администрации Франции (The Ecole Nationale d'Administration, ENA). Данный выво
