Реформирование системы подготовки государственных служащих (С. Жиленко, "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 11, ноябрь 2006 г.)

Реформирование системы подготовки государственных служащих

Необходимость квалифицированного кадрового обеспечения государственной службы отражена в принятом Федеральном законе 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В ранее принятом Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (гл. 2, ст. 7) оговаривается государственный стандарт образования, требуемый для занятия государственных должностей разного уровня.

При этом для государственных гражданских служащих в качестве профильной специальности высшего профессионального образования закон устанавливает "Государственное и муниципальное управление". В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2003 г. подчеркивается: "... российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны... несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод.

Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу"*(1).

Как показали недавние исследования, проведенные Социологическим центром РАГС при Президенте РФ, единая корпорация государственных служащих в силу ряда обстоятельств разбивается на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые "команды" по обслуживанию разного рода начальников.

Так "слугами государства" считают себя порядка 38,2% служащих; "слугами народа" - 14,4%; "слугами руководителей различных органов власти или подразделений" - 30,6%; "служат себе" - 11%.*(2)

Неудовлетворительное состояние государственного аппарата, и в первую очередь его качественный состав, вызывает обоснованную обеспокоенность руководства страны. Все это свидетельствует об острой необходимости трансформации служебных и профессиональных ориентации государственных гражданских служащих и потребности целенаправленной работы по формированию государственной ментальности.

В ходе реформирования государственного управления в России необходимо решить первостепенные проблемы по перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития государства. На это нацелена, прежде всего, Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"*(3). Она закладывает основы для создания законодательной базы, совершенствования деятельности государственных органов. Большую роль играет и то, что программа стимулирует открытость государственной службы, внедрение новых информационных технологий на государственной службе, а также улучшение качества подготовки, отбора и продвижения кадров.

Государственное управление охватывает самые разные стороны жизни общества. Поэтому как область научных исследований и профессионального образования оно не может не быть междисциплинарным. Содержание образования, формы и методы подготовки профессиональных государственных гражданских служащих должны обеспечивать им наряду с общими знаниями и квалификациями в области государственного управления специфические знания, умения и навыки, соответствующие выполняемым ими функциями.

Учитывая огромное многообразие функций государственного управления, выбор модели подготовки специалиста оказывается нетривиальной проблемой, имеющей принципиальное значение для построения системы кадрового обеспечения государственной службы.

Подготовка государственных гражданских служащих составляет специфическую часть публичного сектора, для которого в последние годы особенно актуализировалась проблема поиска адекватного ответа на вызовы модернизации и глобализации. В свете обозначенных государственных приоритетов по унификации системы подготовки государственных гражданских служащих имеет значительную актуальность выбор адекватной программы данной подготовки, эффективным образом интегрированной в систему высшего профессионального образования.

Для большинства европейских стран традиционным способом совершенствования действующей системы подготовки кадров государственного управления является адаптация зарубежного опыта, рецепция наиболее эффективных элементов существующих систем.

В качестве примера, возможно, привести исследования, проводимые Организацией экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), направленные на повышение эффективности подготовки кадров для государственной службы. Необходимо также учитывать, что проблема адаптации международного опыта особенно актуальна для современного российского общества, открытость которого требует подготовки новых управленческих кадров, которые бы не только в совершенстве владели технологией управления, но и были вполне конкурентоспособны на международном уровне.

Достижению данной цели, как представляется, может способствовать более глубокое изучение существующих международных программ подготовки государственных гражданских служащих. В настоящее время, в странах OECD действуют следующие основные виды образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов для государственной службы и управления (поданным Шведского квалификационного совета Statens Kvalitets och Kompetensrad):

1) Университеты и специальные школы управления. Как правило, в учреждениях данного рода предлагаются длительные программы базового административного образования, цель которого - подготовить к работе в сфере управления. В университетах также существуют краткие курсы (до 6 недель), предназначенные для переподготовки или повышения квалификации уже существующего персонала, т.н. in-service training. Подобные курсы предлагаются и в специализированных школах управления.

2) Учебные организации административных учреждений. Данные организации существуют в рамках отдельных административных подразделений, к примеру, локальных администраций или региональных правительств. Данные организации обеспечивают преимущественно подготовку in-service training.

3) Частные образовательные учреждения - деловые школы.

В основном предлагают специфичные углубленные программы в сфере менеджмента, в том числе административного менеджмента*(4).

4) Международные организации.

Между образовательными учреждениями соответствующего профиля образована сеть взаимодействия для обмена опытом и координации активности. Сотрудничество также существует между национальными институтами, предоставляющими возможность прохождения стажировок персонала в зарубежных административных учреждениях.

В странах ОЕСО существуют два основных принципа комплектации кадрового состава государственной службы, которые значительным образом влияют и на выбор системы подготовки государственных гражданских служащих. Данные принципы могут быть охарактеризованы как "Принцип служебного роста" (Career-based) и "Принцип конкуренции" (Position-based).

Системы подбора кадров, основанные на принципе "служебного роста", набирают будущих руководителей на стадии завершения вуза, либо на раннем этапе их профессионального продвижения, часто на конкурсной основе. Для данной системы характерны значительные инвестиции в развитие и совершенствование навыков государственных служащих, преследующее целью достижение их квалификационного соответствия занимаемым должностям. Служебный рост государственных гражданских служащих в данной системе происходит на основе централизованного регулирования, и имеет четко обозначенные этапы.

Системы же, основанные на принципе "конкуренции" обладают более открытой процедурой подбора кадров, предполагая наличие открытого конкурса на замещение всех вакантных должностей государственной гражданской службы. Для данных систем характерна большая децентрализация в вопросе подбора кадров и служебного продвижения. Несмотря на тот факт, что рассматриваемые системы практически не бывают реализованы в чистом виде, сочетая, как правило, элементы друг друга, в системе государственной службы той или иной страны, возможно выделить преобладание признаков одной из описанных выше систем. Так, для Бельгии, Нидерландов, Новой Зеландии и Великобритании характерна система, основанная на принципе "конкуренции" (Position-based), в то время как для Франции, Италии и Испании - на принципе "служебного роста" (Career-based).

Принципы комплектации кадров в Канаде, Финляндии и США обладают смешанными признаками обеих систем, тогда как принцип комплектации кадров государственной службы в Российской Федерации в большей мере обладает чертами системы, соответствующей принципу "служебного роста" (Career-based). Данная система предполагает формирование кадрового резерва на основе выпускников соответствующих профильных вузов, и предусматривает переподготовку руководителей в соответствии с принципом повышения квалификации.

Анализ существующих в странах OECD систем подготовки государственных служащих позволяет сделать вывод, что наиболее актуальным примером эффективной демократической системы подготовки государственных гражданских служащих может служить программа, осуществляемая Национальной школой администрации Франции (The Ecole Nationale d'Administration, ENA). Данный вывод объясняется тем, что Франция не только придерживается сходной с российской системы комплектации кадрового резерва по принципу "служебного роста", но и имеет схожий централизованный институт подготовки кадров в сфере государственной гражданской службы и управления.

Можно выделить, по крайней мере, три причины того, что европеизация государственного управления, как академической области специализации, заслуживает пристального внимания:

1. Историческое развитие Европы.

2. Расцвет "эры сравнений".

3. Появление рынка в Европе.

Стратегия, которая будет способствовать европеизации учебных программ по государственному управлению, должна быть основана на следующих принципах:

1. Учитывать, что процессуальный подход должен обеспечить разнообразие методов преподавания государственного управления на уровне университета.

2. Создать транснациональные сети преподавания и подготовки в сфере государственного управления с использованием современных технологий.

3. Признать, что изучение государственного управления должно осуществляться на практике.

Основываясь на сделанном обзоре, можно сделать вывод о том, что французская система подготовки кадров государственной службы является чрезвычайно эффективной моделью для реализации принципа "служебного роста" (Career-based). Необходимо отметить, что рассмотренная система решает целый ряд проблем, актуальных для действующей российской системы подготовки государственных служащих. Следует также отметить, что данный принцип подготовки и комплектации кадров успешно практикуется на протяжении значительного периода времени в целом ряде органов исполнительной власти, федеральных служб РФ, в частности - в Федеральной службе безопасности РФ.

Таким образом, анализ актуального материала из международной практики подготовки государственных гражданских служащих позволяет сделать вывод о значительных перспективах развития профессионального образования в данной области. Данная сфера представляет собой важнейшую область апробации инноваций, проведения реформ и модернизации, поскольку благополучие и процветание государства во многом зависят от компетентности его служащих.

Европеизация укрепит будущее программ по государственному управлению во всей Европе. Создание Европейской зоны придает новую динамику европейской интеграции, новый толчок, который будет ощущаться на всех уровнях государственной службы в Европе. В случае успеха это, конечно, приведет к дальнейшей интеграции. Процесс расширения Европейского Сообщества, без сомнения, придаст программам динамику. Вышеуказанные достижения обеспечат больше возможностей для университетских программ в области государственного управления.

В качестве перспективного направления развития системы государственной службы в Российской Федерации возможно предложить адаптацию опыта стран OECD, что является целесообразным не только в плане улучшения качества подготовки государственных гражданских служащих, но и в отношении расширения международного сотрудничества в данной сфере, и как следствие - повышения международного престижа Российской Федерации.

С. Жиленко,

ассистент кафедры управления персоналом факультета

управления РГПУ им. А.И. Герцена (Санкт-Петербург)

"Кадровик. Кадровый менеджмент", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) "Российская газета". 2003. 17 мая. N 93

*(2) Бойков В.Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ) // Социология власти. 2003. N 1.

*(3) Указ Президента РФ "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // Российская газета. 2002. 23 ноября, N 223.

*(4) Представлены в списке The EFMD European Directory on Executive Education 2003.