Комментарий постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 (В.В. Кванина, "Закон", N 11, ноябрь 2006 г.)

Комментарий постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ
от 22 июня 2006 г. N 21

Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики применения рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" призвано разрешить многочисленные проблемы, возникающие на практике при осуществлении государственными и муниципальными учреждениями деятельности, приносящей доход. Соответствующие проблемы, как представляется, в определенной мере возникли из-за неопределенности правового режима доходов и имущества учреждения, обозначенного в п. 2 ст. 298 ГК РФ.

Проанализируем разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 (в дальнейшем - постановление Пленума ВАС РФ).

1. Первый пункт постановления Пленума ВАС РФ содержит разъяснение, посвященное специальной правоспособности учреждения. В частности, в нем подчеркивается, что сделки учреждения, выходящие за пределы его специальной правоспособности, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК РФ.

Данное разъяснение снимает неопределенность по поводу квалификации в неуставных сделок учреждения, возникшую после выхода в свет постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". В пункте 18 постановления подчеркнуто, что унитарные предприятия, а также коммерческие организации, в отношении которых законом предусмотрена специальная правоспособность (банки, страховые организации и некоторые другие), не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ. Из данного разъяснения следовало, что в неуставные сделки некоммерческих организаций выведены из сферы воздействия ст. 168 ГК РФ. Однако с данной позицией сложно было согласиться по следующим основаниям.

Во-первых, из содержания ст. 168 ГК РФ следует, что в ней речь идет о сделках, совершенных юридическими лицам, обладающими общей правоспособностью. По логике вещей в неуставные сделки некоммерческих организаций, обладающих специальной правоспособностью, также должны быть отнесены к ничтожным сделкам, тем более что правила ст. 168 ГК РФ носят универсальный характер: при наличии определенных условий они подлежат применению к любым субъектам гражданского права.

Во-вторых, в учредительных документах некоммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности (п. 2 ст. 52 ГК РФ). Из этого следует вывод, что объем их правоспособности, также как и коммерческих организаций, обладающих специальной правоспособностью, ограничивается законом (в отличие от коммерческих организаций, обладающих общей правоспособностью, которые могут по своему усмотрению предусмотреть в учредительных документах цель и исчерпывающий перечень видов деятельности, когда по закону это не является обязательным). Из изложенного следовал вывод, что в неуставные сделки некоммерческих организаций также должны признаваться ничтожными, как и в неуставные сделки унитарных предприятий и иных коммерческих организаций, обладающих специальной правоспособностью.*(1)

Таким образом, разъяснение, приведенное в п. 1 анализируемого постановления, обусловлено содержанием норм ст. 168 ГК РФ и теоретическими положениями о специальной правоспособности некоммерческих организаций.

2. Не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, законодатель тем не менее определил, что данные доходы и имущество учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). На практике сочли, что данное положение находится в противоречии с нормами Бюджетного кодекса РФ*(2) (далее - БК РФ). В частности, в нем предусмотрено, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (п. 2 ст. 42, п. 3 ст. 161). Однако в указанных нормах ГК РФ и БК РФ речь идет о совершенно самостоятельных финансовых документах (смета доходов и расходов, отдельный баланс). Смета представляет собой финансовой план доходов и расходов бюджетного учреждения на предстоящий период, а отдельный (бухгалтерский) баланс является одной из форм отчетности о финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Исходя из этого с выводом о коллизии законов в данном случае согласиться нельзя.

В целях устранения неопределенности по данному вопросу правоприменитель в п. 2 постановления Пленума ВАС РФ подчеркнул, что между указанными нормами нет противоречия, так как они посвящены разным аспектам правового регулирования: в п. 2 ст. 298 ГК РФ речь идет о характере вещного права учреждения на указанные доходы и имущество, а в п. 2 ст. 42 и п. 3 ст. 161 БК РФ - об особом порядке их учета.

3. В пункте 2 ст. 120 ГК РФ закреплен объем ответственности учреждения: в соответствии с данной нормой оно отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Из данной нормы следует, что учреждение отвечает по своим обязательствам только в пределах находящихся в его распоряжении денежных средств. Однако данный вывод в определенной мере расходится с разъяснением Высшего Арбитражного Суда РФ, содержащимся в Информационном письме от 14 июля 1999 г. N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения".*(3) В частности, в Письме отражено, что в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете. Таким образом, Высший Арбитражный Суд РФ подчеркнул, что имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления и приобретенное за счет средств, выделенных по смете, забронировано от взыскания. Но оставался открытым вопрос: может ли быть обращено взыскание на имущество, приобретенное учреждением за счет доходов от осуществления предпринимательской деятельности? Ответ на данный вопрос содержится в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ: по долгам учреждение может отвечать только денежными средствами; на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящих доход деятельности, не может быть обращено взыскание.

4. На практике определенные сложности возникли при привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения. Из п. 1 ст. 399 ГК РФ следует, что требование кредитора к основному должнику может быть заявлено в досудебном порядке, и если только основной должник отказался удовлетворить данное требование или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено субсидиарному должнику. Применительно к ответственности собственника имущества учреждения в п. 2 ст. 120 ГК РФ установлено, что он несет субсидиарную ответственность только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств. Руководствуясь данной нормой, Пленум ВАС РФ в п. 4 постановления указал, что ответственность собственника имущества учреждения является особым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные ст. 399 ГК РФ, распространяются с особенностями, установленными ст. 120 ГК РФ. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику.

Следует заметить, что до недавнего времени действовал иной порядок привлечения субсидиарного должника к ответственности. В частности, из Правил исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета*(4) следовало, что если основной должник не удовлетворяет требование кредитора (вследствие отсутствия средств, ответа на требование и т.д.), то в судебном порядке это требование должно быть предъявлено именно ему, а не субсидиарному должнику. Если это требование, подтвержденное исполнительным листом, не исполнялось в течение 2 месяцев со дня поступления исполнительного листа в орган Федерального казначейства, то тогда взыскатель вправе был обратиться в суд с требованием к субсидиарному должнику (п. 15 Правил). Таким образом, данные Правила вводили иной порядок привлечения субсидиарного должника к ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Однако п. 1 ст. 399 ГК РФ не является диспозитивной нормой, из чего следовал вывод о явном противоречии п. 15 указанных Правил нормам ГК РФ. Более того, как разъяснил Пленум ВАС РФ, ст. 120 ГК РФ является той нормой федерального закона, из смысла которой вытекает обязательное участие в деле другого ответчика.

5. Как следует из п. 5 постановления Пленума ВАС РФ, п. 2 ст. 120 ГК РФ охватывает любые обязательства учреждения (возникшие вследствие осуществления предпринимательской деятельности, причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.д.). Иными словами, объем ответственности учреждения и его собственника, порядок привлечения их к ответственности по обязательствам учреждения являются одинаковыми для всех случаев и не зависят от основания привлечения учреждения к ответственности по обязательствам последнего.

6. Нередко учреждения принимают на себя обязательства перед контрагентами с превышением сметы расходов. Пленум ВАС РФ разъяснил, что данное обстоятельство не является основанием для отказа в привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам, т.е. и на данную ситуацию распространяются правила п. 2 ст. 120 ГК РФ.

7. Пленум ВАС РФ указал, что в качестве субсидиарного должника по обязательствам государственного (муниципального) учреждения выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. От их имени выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам п. 1 ст. 158 БК РФ. Например, в качестве главного распорядителя средств государственного образовательного учреждения выступает Федеральное агентство по образованию Российской Федерации.

8. Учреждение, как и иные субъекты гражданского права, несет ответственность при наличии в его действиях вины, которая определяется по правилам абз. 2 п. 1 ст. 401 ГК РФ. Отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств, как отметил Пленум ВАС РФ, само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. В связи с этим при выявлении вины учреждения при наличии факта его недофинансирования со стороны учредителя одновременно должен быть исследован вопрос о принятых учреждением мерах для надлежащего исполнения принятых им обязательств.

9. Из постановления Пленума ВАС РФ следует, что, хотя правомочия учреждения в отношении закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества ограничены законом, целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, собственник имущества учреждения по своему усмотрению может распорядиться только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. Таким образом, чтобы сдать, например, в аренду не используемое учреждением имущество, его предварительно надо у него изъять. Соответствующее изъятие имущества у учреждения необходимо даже в случае дачи им согласия на отчуждение этого имущества собственником.

10. В случае ликвидации учреждения все его имущество переходит к учредителю. В связи с этим кредиторы учреждения до завершения его ликвидации могут требовать от учреждения удовлетворения их требований только за счет денежных средств последнего; при их недостаточности они вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества учреждения (п. 6 ст. 63 ГК РФ). Если же соответствующие требования кредиторы заявили после завершения ликвидации учреждения, то они, как разъяснил Пленум ВАС РФ, не могут быть удовлетворены за счет собственника имущества учреждения.

11. Последний пункт постановления Пленума ВАС РФ подводит черту по вопросу об объеме ответственности учреждения по своим обязательствам: даже при ликвидации учреждения кредиторы могут обратить взыскание только на денежные средства учреждения; имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления, как и имущество, приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, забронировано от взыскания по его обязательствам.

В.В. Кванина,

кандидат юридических наук,

доцент, зав. кафедрой предпринимательского

и коммерческого права ЮУрГУ

"Закон", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В юридической литературе высказано и иное мнение: в неуставные сделки некоммерческой организации являются оспоримыми. См.: Гражданское право: Учебник. Часть первая / отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М.: Юрист, 2003. С. 290; Гражданское право. Учебник для вузов. Часть первая / под общ. ред. д.ю.н., профессора Т.Н. Илларионовой, к.ю.н., доцента Б.М. Гонгало, к.ю.н., доцента В.А. Плетнева. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА'М, 1998. С. 220; Костенко Н.В. О специальном характере правоспособности некоммерческих организаций / Проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (17-18 апреля 2003 года). Часть 2. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2004. С. 177.

*(2) См., например: Пашков М.Л. Положение бюджетных учреждений в свете Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные учреждения. 2000. N 2. С. 14.

*(3) Информационное письмо ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения" // Вестник ВАС РФ. 1999. N 11.

*(4) Правила исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. Утверждены постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 (в ред. от 26 июля 2004 г. N 379).