Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации (И.В. Беренштейн, "Законодательство", N 10, октябрь 2006 г.)

Формирование имущественных отношений в сфере
водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации

Система мер, направленных на реформирование коммунального комплекса Российской Федерации, подразумевает необходимость включения государственного и муниципального имущества в рыночные отношения. Для этого создаются и развиваются новые формы взаимодействия государства и бизнеса в целях повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в отрасль.

В настоящее время большая часть основных имущественных фондов систем водоснабжения и водоотведения находится в государственной и муниципальной собственности и передана в хозяйственное ведение государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Необходимость повышения эффективности использования систем водоснабжения и водоотведения, привлечения технологических и финансовых ресурсов для их реконструкции, модернизации и нового строительства ставит вопрос об изменении имущественных отношений в данной сфере.

Анализ зарубежного опыта в области организации управления и использования систем водоснабжения и канализации позволяет выделить три основных модели преобразований, направленных на решение указанных задач.*(1)

Первая модель, назовем ее условно английской, предполагает полную приватизацию инженерной инфраструктуры с переложением всех рисков ее функционирования на частный сектор.

Вторая модель, немецкая, поскольку она получила наиболее широкое распространение в Западной Германии, подразумевает акционирование государственных или муниципальных унитарных предприятий в соответствии с законодательством о приватизации, в результате чего инженерная инфраструктура переходит в собственность акционерного общества, где все акции или их часть принадлежат государству (муниципалитету).

Третья модель, французская, в наибольшей степени отвечает задаче построения партнерских отношений государства и бизнеса, о которой много говорится в настоящее время с высоких трибун. Согласно этой модели инженерная инфраструктура остается в собственности муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, а право ее использования в целях производства и продажи товаров (работ, услуг) передается (делегируется) на конкурсной основе управляющей компании в соответствии с договором.

Выбор модели для публичного собственника законодательно не регламентирован. Каждый муниципалитет либо субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, как поступить со своим водоснабжающим предприятием, вплоть до того, чтобы оставить его унитарным.

Представляется, что в настоящее время использование механизма приватизации в целях включения инженерной инфраструктуры в рыночные отношения нецелесообразно, поскольку в стране отсутствуют условия, которые могли бы обеспечить эффективность применения такого механизма. При этом действующим законодательством муниципальные образования не ограничены в праве принимать решение о приватизации объектов коммунальной инфраструктуры.

Следует отметить, что ранее приватизация объектов инженерной инфраструктуры (в том числе электро-, тепло- и газоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, наружного городского освещения) и внешнего благоустройства городов, а также предприятий, осуществляющих эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов, была запрещена Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий". Аналогичное положение было закреплено в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. (утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. N 2980-1).

В дальнейшем указанные нормы утратили силу. Указом Президента РФ от 25 апреля 1997 г. N 425 утверждена концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В ней, в частности, говорится:

"Основные фонды подотраслей коммунального хозяйства целесообразно подразделять на две группы. Одна (так называемые технологические фонды) включает инженерную инфраструктуру - сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и тому подобное. Вторая (производственные фонды) состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и тому подобное. "..."

При акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов".

Хотя, как было сказано, концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства и предусматривает необходимость применения различных подходов к приватизации технологических и производственных фондов предприятий коммунального комплекса, законодательство в сфере приватизации этого никак не учитывает. Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлены особенности приватизации отдельных видов имущества. В частности, указано, что не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия используемые по назначению жилищный фонд и объекты его инфраструктуры. До настоящего времени никаких специальных разъяснений о том, какое именно имущество относится к объектам инфраструктуры жилищного фонда, дано не было. Думается, что со вступлением в силу с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса (ЖК) РФ в этом вопросе следует руководствоваться его положениями, определяющими понятие жилищного фонда как совокупности жилых помещений, а также устанавливающими состав общего имущества многоквартирного дома. На основе анализа норм ЖК РФ к объектам инженерной инфраструктуры жилищного фонда следует относить внутридомовые сети и оборудование, а также сети и иное имущество, находящееся на земельном участке, составляющем общее имущество многоквартирного дома. Иными словами, сети и иные сооружения систем электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, эксплуатируемые ресурсоснабжающими предприятиями, объектами инженерной инфраструктуры жилищного фонда не являются.

Следует признать, что в настоящее время возможность приватизации имущества предприятий коммунального комплекса законом напрямую не ограничена. Законодательство о банкротстве предусматривает возможность перехода объектов коммунальной инфраструктуры, принадлежащих должнику на праве хозяйственного ведения, в частную собственность. Законодательство об исполнительном производстве не содержит запрета на реализацию таких объектов с торгов, хотя и предусматривает ряд особенностей при их проведении.

В таком положении вещей нет, казалось бы, ничего опасного - любое имущество, не изъятое из оборота и не ограниченное в обороте, может свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Однако, как уже говорилось, в отсутствие четкого представления о составе технологической части основных фондов предприятий сферы коммунального обслуживания, ее реальной стоимости, в отсутствие разработанных программ по поддержанию, восстановлению и модернизации имущества, при наличии у предприятий жилищно-коммунального хозяйства многомиллионных долгов приход частного собственника нельзя признать подготовленным.

В Великобритании к приватизации в сфере водоснабжения тщательно готовились на государственном уровне. Сначала сотни муниципальных компаний были переведены в собственность десяти региональных государственных компаний, а затем приватизированы. Перед приватизацией государство списало все долги водоснабжающих предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на балансовый учет*(2).

Опыт проведения работ по технической инвентаризации, описанию и государственной регистрации водоканалов России показывает, что в результате выявляется несоответствие данных балансового учета реальному положению, достигающее 60%. Это яркая иллюстрация отсутствия у публичного собственника мало-мальски приближенного к действительности представления о составе принадлежащих ему объектов жилищно-коммунального хозяйства, что, с нашей точки зрения, также говорит не в пользу приватизации инфраструктуры.

На волне неприятия приватизации в коммунальной сфере высказывалась идея о ее запрете законодательным путем. В качестве обоснования отказа от приватизации имущества коммунальной сферы, перехода его в частную собственность в процессе реализации процедур банкротства и исполнительного производства приводился тезис о необходимости обеспечения имущественной основы для реализации муниципальными образованиями полномочий в сфере организации коммунального обслуживания в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(3).

Осуществление муниципальным образованием права собственности в отношении имущества, составляющего технологическую часть основных фондов коммунального комплекса, несомненно, является одним из эффективных рычагов для решения вопросов местного значения. В связи с этим предлагалось ограничить объекты коммунальной инфраструктуры в обороте, установив на них исключительное право муниципальной собственности.

Однако ограничение объектов коммунальной инфраструктуры в обороте или изъятие их из оборота затрагивало бы права частных собственников этих объектов, а таких в сфере водоснабжения и водоотведения уже на начало 2004 г. насчитывалось не менее 17%*(4), а в коммунальной электроэнергетике - 37%. Таким образом, принятие федерального закона о порядке отнесения отдельных видов имущества коммунальной сферы к исключительной муниципальной собственности повлекло бы необходимость принудительного отчуждения ранее приватизированного имущества в муниципальную собственность, т.е. его деприватизацию, что нецелесообразно и недопустимо при последовательном переходе к рыночной организации экономики.

В экономической литературе справедливо отмечается, что развитие публичной собственности не ставит целью управления рост ее объема, наращивание массы объектов публичной собственности, сопротивление ее преобразованию в частную собственность. "Было бы глубоко ошибочным сводить всю гамму разнообразных экономических отношений к отношениям собственности и считать, что эффективность управления и функционирования экономики в целом и экономических объектов зависит только от того, кому они принадлежат, от формы собственности на средства производства. Обладать правом собственности на объект еще не значит заведомо быть рачительным хозяином и умелым управленцем"*(5).

Думается, что законодательное обеспечение процесса структурных преобразований в отрасли должно иметь иной характер и основываться на других теоретических предпосылках. Принимая во внимание жизнеобеспечивающее значение систем водоснабжения и водоотведения, не сомневаемся, что ограничений избежать не удастся. Но эти ограничения должны быть не частичными, произвольными, а системными, обоснованными и направленными на достижение вполне определенных целей: обеспечение безопасности Российской Федерации, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц, сохранение единства экономического пространства и т.п.

Существующим правовым порядкам известны многочисленные и разнообразные ограничения права собственности. В юридической литературе нет единого мнения о природе ограничений права собственности*(6). Конституция РФ, ГК РФ признают принцип неприкосновенности собственности и поддерживают курс развития национальной экономики по рыночной модели, которая в целом не приемлет каких-либо ограничений в осуществлении собственниками правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако, по мысли профессора А.Г. Быкова, "гражданское право как право гражданского оборота по сути своей асоциально и политически индифферентно и не может быть иным. "..." Государство, коль скоро оно провозглашено Конституцией Российской Федерации как социальное, имеет право и обязано возложить на предпринимательскую деятельность (базовую и единственную пока выработанную современной цивилизацией общественную форму организации экономической деятельности по производству и реализации товарного продукта) социальные функции и решение социальных задач. По существу это означает, что наряду с экономической составляющей предпринимательской деятельности имеет место социальная составляющая"*(7). Поэтому законодательное ограничение абсолютного вещного права - права собственности, если оно обосновано необходимостью решения социальных задач,"не означает возврат к административно-плановому управлению экономикой государства, но свидетельствует о возвращающемся понимании необходимости возложения социальной ответственности на собственника"*(8).

Классическим примером ограничения правомочий владения, пользования и распоряжения является установление целевого назначения для некоторых объектов права собственности. Так, в соответствии с земельным законодательством собственник не вправе использовать предоставленный ему земельный участок не по целевому назначению, а нарушение собственником земельного участка экологических требований, правил рационального землепользования может повлечь утрату им права собственности на земельный участок. Строго целевое назначение имеют также объекты жилого фонда - дома, квартиры, комнаты, которые предназначены исключительно для проживания в них граждан. "Установление целевого назначения для соответствующих объектов и связанное с этим ограничение возможностей их собственников служит обеспечению важного публичного интереса. При этом собственник вовсе не лишается своих правомочий. Речь идет об установлении законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным"*(9).

Профессор Е.А. Суханов различает установление границ права собственности и установление ограничения (пределов) осуществления права собственности, к каковым относится, например, необходимость получения плательщиком ренты согласия рентополучателя на совершение сделки по отчуждению имущества, приобретенного по договору пожизненного содержания с иждивением (ст. 601 ГК РФ)*(10).

Собственники объектов культурного наследия (а ими могут быть как публичные образования, так и частные лица) в силу Федерального закона "Об объектах культурного наследия" должны обеспечивать допуск граждан к этим объектам, получать разрешения на совершение определенных действий в отношении этих объектов, отчуждать объекты только тем лицам, которые удовлетворяют требованиям, предъявляемым к ним законом, не вправе по своему усмотрению уничтожать объекты, несут иные обязанности, установленные законодательством об объектах культурного наследия. Тем самым вне зависимости от принадлежности имущества обеспечивается его сохранность, общедоступность и использование в культурных целях.

Так или иначе, но упомянутые примеры ограничений права собственности или ограничений собственников в осуществлении своего права представляются вполне совместимыми с принципами неприкосновенности права собственности, свободы осуществления предпринимательской деятельности и рыночным характером складывающихся в обществе экономических отношений.

Полагаем, что подобный механизм можно использовать и для обеспечения безопасного, бесперебойного функционирования систем водоснабжения и водоотведения. Тем более что он уже воспринят энергетическим законодательством.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" Правительство РФ постановлением от 28 октября 2003 г. N 648 утвердило Положение об отнесении объектов электросетевого хозяйства к Единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть. Собственники и иные законные владельцы таких объектов ограничиваются в осуществлении своих прав.

Федеральный закон "Об электроэнергетике" определил объем права пользования и распоряжения объектами электросетевого хозяйства. Во-первых, законом закреплены особенности вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации. Во-вторых, установлено ограничение на использование объектов электросетевого хозяйства в части права заключения договоров на оказание с их использованием услуг по передаче электрической энергии. Как правильно отмечает Е.В. Блинкова, "данное ограничение не следует смешивать с ограничением принципа свободы договора и конструкцией ст. 426 ГК РФ (публичный договор), поскольку первое касается именно права собственности. Если собственник (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель) осуществляет предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии, то для него заключение договора обязательно в силу ст. 426 ГК РФ. Если собственник не оказывает подобные услуги, но на законных основаниях владеет, пользуется и распоряжается объектами электросетевого хозяйства, то на него ст. 426 ГК РФ не распространяется, а обязательность заключения договора ограничивает именно право собственности"*(11).

Замечательно еще и то, что указанные ограничения относятся к пределам осуществления не только права собственности, но и иных прав в отношении данных объектов, которые могут находиться в аренде, доверительном управлении, концессионном пользовании или принадлежать унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения.

Наряду с ограничениями прав собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства закон устанавливает довольно эффективные механизмы их защиты. Не допускается введение иных, кроме установленных законом, ограничений прав собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную электрическую сеть. В случае нарушения Единой национальной электрической сетью существенных условий договора о порядке использования входящих в нее объектов, ограничения прав собственников или иных законных владельцев в части ограничения права на заключение договоров об оказании услуг по передаче электрической энергии не применяются. Разногласия о праве заключения таких договоров разрешаются во внесудебном порядке, определяемом Правительством РФ.

Таким образом, энергетический рынок Российской Федерации воспринял возможность введения ограничений правомочий пользования и распоряжения объектами электросетевого хозяйства в целях обеспечения единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии, недопущения распада единой энергосистемы Российской Федерации, возникновения дефицита на рынке электрической энергии.

По нашему мнению, практику введения подобных ограничений можно распространить и на отношения собственности, складывающиеся в сфере водоснабжения и водоотведения. Здесь, правда, не существует единого национального (общероссийского) рынка. Однако масштабы рынка в данном случае не имеют принципиального значения. Поскольку сохраняются определенные сомнения в эффективности прихода частных собственников к управлению водоканалами, необходимо установить для них такие рамки осуществления прав собственности в отношении объектов водо-проводно-канализационного хозяйства, которые бы сделали поступки собственника предсказуемыми. Необходимо исключить ситуацию, когда предприниматель, владеющий на праве собственности, например, сооружениями очистки сточных вод, утратив коммерческий интерес к их использованию, просто повесит на дверь амбарный замок и прекратит эксплуатацию объекта, являющегося обязательным звеном в технологическом процессе приема стоков, либо уничтожит этот объект.

Речь, как видим, идет об ограничении гражданских прав, которое может устанавливаться только законами, причем именно Российской Федерации, а не ее субъектов, и уж тем более не актами муниципальных образований. Следовательно, потребуется урегулировать данные вопросы путем принятия федерального закона.

И.В. Беренштейн

"Законодательство", N 10, октябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Сиваев С.И. Низы не прочь, и верхи могут! Реформа коммунального хозяйства - это прежде всего революция в системе отношений // www.urbaneconomics.ru

*(2) См.: Реформа ЖКХ по-английски. 2004 г. // www.comhoz.ru

*(3) СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

*(4) Вестн. Госстроя России. 2004. N 5. С. 20.

*(5) Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В. И. Кошкина. М., 2002. С. 23.

*(6) См.: Камышанский В.П. Право собственности на недвижимость: вопросы ограничений. Элиста, 1999. С. 133-217.

*(7) Быков А.Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения // Предпринимательское право в рыночной экономике. М., 2004. С. 61.

*(8) Блинкова Е.В. Ограничение права собственности на объекты электросетевого хозяйства // Правовые вопросы недвижимости. 2004. N 2. С.

*(9) Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М, 2003. Т. 1.С. 487.

*(10) Там же.

*(11) Блинкова Е.В. Указ. соч. С. 9.