Pro et contra. Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия? (Л.Ю. Грудцына, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2006 г.)

Pro et contra.
Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия?

Более года назад, 4 апреля 2005 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации", вступивший в силу 1 июля 2005 г. За прошедший год сформирован ее состав, и организация, призванная олицетворять собой контроль гражданского общества над властью, приступила к работе.

Для чего была создана Общественная палата, каковы предварительные результаты ее работы и, главное, что изменится в нашем обществе и государстве с созданием этого органа? Не претендуя на истину в последней инстанции, отвечая на поставленные выше вопросы, автор излагает и обосновывает свою, во многом критическую - а мы, от редакции, добавим: и спорную - позицию по данной теме.

Сама идея создания Общественной палаты России была изложена весной 2004 года в Послании Президента Федеральному Собранию РФ,*(1) где, в частности, говорилось о целесообразности использования институтов гражданского общества и накопленного в ряде регионов опыта работы общественных палат. Через полгода эта идея прозвучала в выступлении главы государства на расширенном заседании правительства, посвященном последствиям трагических событий в Беслане. Затем был разработан и принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"*(2) (далее - Закон об Общественной палате). Были и еще мероприятия различного масштаба и важности, с участием VIP-персон различного ранга, где приводились доводы в пользу создания Общественной палаты (ОП). Здесь и гражданская экспертиза важнейших государственных решений, и упрочение взаимопонимания между народом и властью, и вовлечение общественности в реализацию государственной политики, и защита демократических институтов, и прочая, и прочая. Все бы ладно, однако не дает покоя назойливый вопрос: выходит, не так уж крепка постулируемая связь государства с народом, если она нуждается в дополнительных вспомогательных механизмах?

Идея общения власти с народом не нова. Впервые попытка создать орган общественного контроля над властью была предпринята в нашей стране более 12 лет назад - Б.Н. Ельцин создал Общественную палату при Конституционном Совещании*(3), которую сразу после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Президент РФ своим распоряжением от 16 февраля 1994 г. N 78-рп*(4) преобразовал в Общественную палату при себе. Все это делалось во имя одной цели - обеспечивать взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, участвовать в подготовке решений Президента РФ и Правительства РФ по важнейшим социальным и политическим вопросам, стать своего рода механизмом обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти.*(5) Цель, несомненно, благая, но какими силами предполагалось ее достигнуть? В Палату попали главным образом "свадебные генералы" - космонавты, народные артисты и певцы, профсоюзные функционеры, и потому деятельность этого органа постепенно сошла на нет.*(6) И вот сейчас идея общественной палаты вновь реанимирована. Самой властью.

Почему именно сейчас? Надолго ли? Кому это выгодно?

По заключению Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству на законопроект, Общественная палата будет способствовать реализации прав и законных интересов граждан при решении наиболее значимых для населения страны вопросов экономического и социального развития, для обеспечения безопасности личности, общества и государства, для защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества.*(7) Согласно ч. 1 ст. 1 Закона об Общественной палате она призвана обеспечивать взаимодействие граждан с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в целях учета разнообразных потребностей и интересов граждан при проведении государственной политики, защиты прав общественных объединений, а также для осуществления общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Исходя из этой нормы можно, на взгляд автора, сформулировать три (не реализованные до сих пор) потребности, которые стали официальной причиной создания Общественной палаты. К ним относятся:

- взаимодействие граждан с властью (никто не будет спорить, что сейчас эффективного взаимодействия такого рода просто нет), которое строится, во-первых, на умении властьимущих слушать и слышать народ, во-вторых, не в последнюю очередь, в осознании самим народом своих потребностей и в желании донести их до власти;

- осуществление народом в лице своих представителей в Общественной палате контроля над деятельностью власти.

Постулаты, на первый взгляд, бесспорны и даже привычны слуху. Но вспомним: согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ О"выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(8) народ на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании выбирает себе Президента и Государственную Думу, что наводит на вполне логичный вывод: эти органы власти и в особенности - российский Парламент являются представителями своих избирателей во власти, тем, что прежде называлось "слугами народа". Спрашивается: кого с кем должна соединять Общественная палата, если соединяемые части - народ и власть - составляют, по идее, органическое целое?

Не случайно идею Общественной палаты раскритиковали авторы резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России. В многостраничном докладе говорится по этому поводу следующее: "...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество, с другой". Действительно, если внимательно вчитаться в ст.ст. 1 (Общие положения) и 2 (Цели и задачи Общественной палаты), нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей, и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа. В настоящее время о российском парламенте так сказать, увы, нельзя даже с натяжкой. Отношение россиян к депутатам не самое почтительное, и вызвано оно, прежде всего, неуважением самой власти к народу, которое естественным образом вызывает ответное чувство народа к власти.

Складывается интересная ситуация: вместо того чтобы сделать российский парламент действительно народным рупором, власть создает дополнительную структуру общественного контроля над самой собой. При ознакомлении с соответствующим законом возникает ощущение, что этот новый, по сути - консультативный, орган до странности дублирует функции Госдумы. Его сфера деятельности соприкасается отчасти и со Счетной палатой РФ, и с прокуратурой России, и с Конституционным судом РФ, и с институтом советников президента. Цели и функции Общественной палаты заметно пересекаются с уже существующими целями и функциями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (см. соответствующий Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ).*(9) Точно так же и также в соответствии с Конституцией России институт Уполномоченного создан в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Согласно ч. 1 ст. 23 Закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Закон об Уполномоченном) при проведении проверки по жалобе он вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

По результатам рассмотрения жалобы он может (ст. 29 Закона об Уполномоченном):

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора и др.

Без ущерба для смысла слово "Уполномоченный" можно заменить "Общественной палатой" и уверена, что даже внимательный читатель не сможет обнаружить подмену.

Как отметил Ю.А. Дмитриев, с мнением которого автор не может не согласиться, в нашей стране наблюдается стремление к секуляризации демократических процессов (замена всенародных прямых выборов глав субъектов РФ назначением последних самим Президентом РФ, отмена мажоритарно-пропорциональной системы голосования и замена ее на чисто пропорциональную - голосование по спискам и т.п.).*(10) Можно, конечно, найти объяснение и этому явлению: Россия, мол, государство с преимущественно тоталитарным мышлением и традициями, это необходимо учитывать и находить в большинстве случаев свои пути общественного развития. Подобным образом, собственно, и действовал Верховный Совет РФ последнего созыва, разработав так называемый парламентский проект Конституции, где нашлось место и разделу о гражданском обществе. Случись этому документу оказаться принятым в качестве Основного закона, упомянутое общество, наряду со многими другими новеллами, получило бы статус утверждаемого "сверху". К счастью, пронесло. Как отметил Ю.А. Дмитриев, "следующая подобная возможность конституирования гражданского общества возникнет в условиях кардинального реформирования конституционной модели в случае серьезного изменения общественно-политического режима в России, от чего нас отделяет не один десяток лет".*(11)

Но, как говорится, что случилось, то случилось, - Общественная палата существует, и нам остается жить в предлагаемых обстоятельствах. По идее, она должна стать для власти своеобразным слуховым аппаратом, которой позволит чиновникам услышать глас народа. После того, как почти перестал быть слышен голос правозащитников, к ней перешло едва ли не монопольное право озвучивать волю низов.

Концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В части 1 ст. 1 Закона об Общественной палате законодателем была предпринята попытка установить ее правовой статус. Правительство РФ в своем заключении от 30 ноября 2004 г. N 5530п-П15 "На проект Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палате, которая согласно ст. 1 и 26 законопроекта является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, имея при этом аппарат в форме государственного учреждения. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.*(12)

Чтобы нам не пришлось испытать очередное разочарование, на этот раз в Общественной палате, принципиальное значение имеет подбор состава ее членов. К сожалению, в этом отношении Закон об Общественной палате содержит ряд противоречий и неясностей. Это, в частности, касается права Президента страны включить по своему выбору кандидатуры 42 граждан России в состав Общественной палаты. Мы ни в коей мере не ставим под сомнение эту прерогативу главы государства, но не можем не сказать о следующем. Упоминаемый нам Закон предусматривает, что решение Президента формируется после его консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, академиями наук и творческими союзами. Но Закон не предписывает консультироваться со всеми структурами, равно как и не указывает, с какими из них это следует делать, а с какими нет. Последнее, кстати, противоречило бы ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, устанавливающей равенство всех общественных объединений перед законом. Первое же допущение нереально просто физически, поскольку сегодня в России зарегистрировано более сотни тысяч общественных объединений. Попробуй, посоветуйся со всеми! И формально получается, что если Президент РФ обойдет вниманием хотя бы одно общественное объединение, легитимность его списка становится сомнительной.

Далее. Закон прямо прописывает, что члены Общественной палаты - это граждане, "имеющие особые заслуги перед государством и обществом". Но кто это? Юморист или певец, актер или спортсмен, чьи заслуги перед государством и обществом неоспоримы? Но достаточно ли этих достоинств, чтобы успешно и эффективно выполнять обязанности члена Общественной палаты? Нам казалось, что эпоха, когда стряпуха могла верховодить на политической кухне, ушла, но откуда этот до боли знакомый запах? Вряд ли кто-то пойдет за квалифицированной юридической помощью к спортсмену-олимпийцу или доверит лечение зуба народной певице. Правда, в Федеральном законе закреплено, что для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе привлекать экспертов. Но не получится ли, что члены Общественной палаты, будут играть роль "свадебных генералов", а люди, в силу своих профессиональных качеств достойные и способные быть членами Общественной палаты, останутся в стороне, а если и будут привлечены в качестве экспертов, окажутся в роли "негров"? Не повторит ли в результате Палата судьбу своей предшественницы и не станет ли опять слабым, а впоследствии и совсем ненужным органом? Впрочем, это будет видно уже совсем скоро.

Как отмечает Ю.А. Дмитриев, "если бы речь шла о подборе кандидатов в Палату из состава действующих не один десяток лет известных населению институтов гражданского общества, но нет - описанная процедура не отличается демократизмом и, самое главное, эффективностью и обеспечением намеченной цели. А в условиях зарождающейся гражданской демократии она обрекла Россию на перспективу создания еще одной формальной структуры, не способной противостоять развитию негативных тенденций в общественном развитии страны".*(13)

Некоторые члены Совета Федерации (в частности, О.М. Толкачев) заметили, что в настоящее время в нашем законодательстве вообще отсутствует расшифровка таких понятий, как "общественная экспертиза", "общественный контроль", "общественная инициатива" и т.д.*(1) На это глава Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации Ю.А. Шарандин ответил, что содержание этих понятий и терминов будет раскрыто в регламенте Общественной палаты, который предстоит написать уже после начала ее работы. Опять же нетрудно догадаться, что Регламент Общественной палаты разрабатывали профессионалы-эксперты, а не вышеупомянутые "свадебные генералы"*(14). Полагая одной из важнейших целей создания обеспечение демократических принципов развития гражданского общества в России (ст. 2 Закона об Общественной палате), ни сам Закон, никакой иной нормативный правовой акт не определяют содержания самого понятия "гражданское общество"*(15). Разумеется, это задача Конституции РФ, решенная все в том же парламентском проекте Основного закона России*(16).

Задумываясь над тем, для чего понадобилось Палата, призванная заниматься принятием никого ни к чему не обязывающих заключений, да еще с заслуженными людьми, нельзя исключать и возможности последующего ее переоформления в Конституционное Собрание в целях пересмотра Конституции РФ в нужном власти направлении. В целом можно сказать, что и простые граждане не вполне понимают, для чего нужна Общественная палата. По опросам, лишь 12% одобряют идею создания Общественной палаты, 17% - не одобряют, а 71% затруднились ответить.*(17) По мнению А.А. Кара-Мурзы, "Общественная палата - это вообще нонсенс. В нормальных странах эту функцию выполняет парламент. Парламент - это и есть общественная палата. Все общественные интересы представлены в парламенте. Есть процедуры, есть Конституция, там все это прописано".*(18) 23 марта 2005 г. на 148-м заседании Совета Федерации член Совета Федерации В.А. Новиков выразил мнение многих сенаторов, заявив, что роль "связки" между обществом и властью должен играть эффективный и независимый парламент. По его словам, нынешнее законодательство вполне позволяет тому же Совету Федерации взять эту роль на себя.

Не прошло незамеченным появление Общественной палаты РФ и в зарубежных СМИ. Так, Фред Уэйр приводит мнение экспертов, что Общественная палата может стать "пусковой площадкой нового конституционного проекта, который либо продлит срок полномочий Президента, либо вернет его к руководству страной в соответствии с новой системой власти. Общественная Палата станет чем-то вроде параллельного парламента".*(19)

Нельзя оставить без внимания позицию эксперта по Восточной Европе, юриста, профессора Кельнского университета А. Нусбергер (Angelika NuBberger). По ее мнению, сама концепция Общественной палаты свидетельствует о неправильном понимании идеи гражданского общества. Президент намерен отчасти лично, отчасти опосредованно назначать членов Общественной палаты. Но гражданское общество не создается декретами, оно формируется снизу. Государство, подчеркивает А. Нусбергер, не должно диктовать гражданскому обществу свою волю. В лучшем случае Общественная палата будет выступать в роли потемкинской деревни в обществе фиктивной демократии. В худшем случае деятельность палаты приведет к демонтажу ныне существующих в России структур гражданского общества: вместо того, чтобы интересоваться мнением реальных его представителей на местах, власть будет ограничиваться заявлениями Общественной палаты. И это будет уже не диалог государства с гражданами, а монолог, который государство будет вести само с собой.

Важной представляется и проблема срока полномочий Общественной палаты. В соответствии с п. 13 ст. 8 Закона об Общественной палате он истекает через два года со дня первого пленарного заседания. Поскольку Палате предписано проводить пленарные заседания не реже двух раз в год, можно предположить, что в своем первом составе Общественная палата соберется всего четыре раза. При этом часть этих заседаний будет потрачена на обсуждение и принятие внутреннего регламента. С учетом изложенного, перспективы вновь создаваемой Общественной палаты видятся по меньшей мере туманными.

Пока появление Общественной палаты больше вызывает вопросов, чем порождает ответов. Вместо независимого общественного контроля над государственной властью велика вероятность создания завуалированного государственного контроля над формированием гражданского общества и определением вектора его развития в современных условиях российской политической жизни. Иными словами, существует опасность рождения иллюзии (как перед российским, так и перед западным общественным мнением) развития в России институтов гражданского общества и, самое главное, их возможности реально влиять на развитие страны в сторону демократии и реального соблюдения прав человека. Создается система общественного контроля от имени гражданского общества над деятельностью государственной власти страны. Опять все решили за нас?

Л.Ю. Грудцына,

кандидат юридических наук, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Российская газета. 2004. 27 мая. N 109.

*(2) См.: СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

*(3) См.: Распоряжение Президента РФ от 24 сентября 1993 г. N 659-рп "Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания" // САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3674.

*(4) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 592.

*(5) См.: Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. N 78-рп "Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации".

*(6) См.: Кабышев С.В., Векшин А.А. Общественная палата: ее роль и место в российской политике // Формула права. 2005. N 1 (4). С. 46.

*(7) См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). М., Юстицинформ. 2006. С. 7.

*(8) Российское избирательное законодательство до 7 декабря 2006 г. закрепляет проведение выборов федерального парламента на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и допускает использование различных видов избирательных систем как на региональном, так и муниципальном уровнях. Однако уже с 7 декабря 2006 г. вступит в силу Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", по которому очередные выборы в Парламент будут проходить по пропорциональной системе (избиратели будут голосовать за партийные списки, но не за конкретных кандидатов).

*(9) СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

*(10) См.: Дмитриев Ю.А. Российская избирательная система: шаг назад в XX век // Право и жизнь. 2005. N 89 (12).

*(11) См.: Дмитриев Ю.А. Опасная ностальгия по прошлому // Право и жизнь. 2004. N 77 (13). С. 8-10.

*(12) См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). М., Юстицинформ. 2006. С. 8.

*(13) См.: Дмитриев Ю.А. Опасная ностальгия по прошлому // Право и жизнь. 2004. N 77 (13). С. 9-10.

*(14) См.: Владимиров Д. Миллиард для гражданского общества // Российская газета. 2005. 24 марта.

*(15) См.: Дмитриев Ю.А. Опасная ностальгия по прошлому // Право и жизнь. 2004. N 77 (13). С. 9.

*(16) См.: Проект Конституции Российской Федерации (подготовлен Конституционной комиссией РФ) // Конституционный вестник. 1993. N 16. С. 21-25.

*(17) См.: www.press-volga.ru

*(18) См.: www.babr.ru

*(19) См.: www.csmonitor.com (www.inosmi.ru).