Закон и инструкция: вечная борьба (Е.Н. Трикоз, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

Закон и инструкция: вечная борьба

В последнее время правовой массив в нашей стране достиг небывалых масштабов. Созданный недавно на факультете права Государственного университета - Высшей школы экономики Институт правовых исследований, продолжая научные разработки по актуальной правовой тематике, провел 17 октября 2006 г. очередной проблемный семинар на тему: "Закон и инструкция: "вечная" борьба".

В обсуждении приняли участие заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйков, руководитель Правового департамента Минздравсоцразвития России М.А. Ковалевский, заместитель директора департамента Министерства юстиции РФ Т.Н. Хомчик, руководитель государственно-правового управления Московской областной думы Н.Н. Толмачева, сотрудники факультета права и студенты.

Дискуссию открыл директор Института правовых исследований, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров. Им было предложено для обсуждения три основных сюжета. Первый - это ключевой характер проблемы соотношения закона и инструкции для всей правовой системы, отсутствие критериев четкого разграничения закона и иных законодательных актов в "головных" отраслевых законодательных актах (например, в Трудовом кодексе РФ, в Законе об охране окружающей среды). Второй сюжет - это различные деформации источников абсолютного большинства отраслей права ввиду разрастания сферы ведомственного правоприменения. Третий сюжет - проблема преподавания основ теории закона и подзаконных актов. Пробелы в образовательном процессе влекут за собой невысокий уровень законодательной техники и правовой культуры в целом.

Ключевой проблемой остается надлежащее понимание основополагающего принципа верховенства закона. Первый сбой здесь возникает при определении понятия закона и его пяти классических признаков. Далее следует учитывать наличие в правовой системе около десяти различных видов подзаконных актов наряду с еще одним в виде указаний Центрального банка России. В соблюдении принципа верховенства закона заключены самые важные гарантии режима законности и стабильности правопорядка, в связи с чем снова актуализируется проблема определения и разработки концепции так называемой подзаконности актов. Сегодня задача осложняется появлением в российском правовом поле такого источника, как технические регламенты, особый статус которых устанавливается в Федеральном законе "О техническом регулировании". Содержащиеся в этом Законе 21 ссылка на акты Правительства РФ и 7 отсылок к актам национального федерального полномочного органа повлекут за собой новый всплеск ведомственного нормотворчества и обострят проблему функциональных связей между нормативными правовыми актами.

В этой связи интерес вызывает вопрос об истоках ведомственного (административного) усмотрения, что обусловлено особенностями правопонимания госслужащих в нашей стране. В ситуации, когда ведомственные акты раздвигают границы действия закона, игнорируют его предписания или прямо нарушают их, необходимо установить четкие пределы ведомственной дискреции, например, в виде юрисдикционных барьеров (ст. 245 ГПК РФ), и закрепления закрытого перечня основания издания ведомственных актов. Важным фактором является адекватное реагирование судов общей юрисдикции на ведомственный произвол. Наконец, мощным барьером служит регистрация ведомственных нормативных актов в Министерстве юстиции РФ.

В обсуждение актуальных проблем государственной регистрация ведомственных актов вступила заместитель директора департамента законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Министерства юстиции РФ Т.Н. Хомчик. Было замечено, что обилие нормативных правовых актов, ежегодно регистрируемых в России на протяжении уже 15 лет, настораживает и просто пугает. Не спасают ситуацию и положения Федерального закона N 214, направленные на снижение количества нормативно-правовых актов, которые отныне должны разрабатываться только федеральными министерствами, а не федеральными службами и агентствами. Но на сегодняшний день 1/3 всех ведомственных актов издается именно этими неуполномоченными структурами. В положениях о федеральных органах исполнительной власти содержится открытый перечень оснований издания актов ("и в иных случаях"). Возникают споры по поводу того, можно ли разрабатывать в ведомственных актах понятийный аппарат (например, давать определение понятия "Российская Федерация", как в некоторых актах Таможенного комитета РФ), в то время как это прямо запрещено и возможно только на уровне федеральных законов или в редких случаях постановлений Правительства РФ и указов Президента РФ. Трудности связаны также с такими видами актов, как административные регламенты (три уже действуют, 250 еще на подходе), санитарные правила, СНИПы и Госстандарты. С 1997 г. в Минюсте России регистрируются санитарные правила, которые теперь относятся к нормативным правовым актам. Нередко ведомства лукавят и в технические документы (например, СНИПы) включают нормы, которые распространяют свое действие на круг лиц, работающих в соответствующей сфере. Издаются также рекомендации и письма, которые содержат нормативные предписания. Наконец, сложилась непростая практика регистрации актов в Минюсте России, связанная с особенностями вступления их в силу. Так, некоторые ведомства пытаются придать обратный характер своим нормам, что противоречит конституционным положениям, либо издают нормативные акты, отменяющие прежние акты, которые ранее не проходили даже соответствующей регистрации в Минюсте России.

Продолжил тему обсуждения о технических нормах и стандартах руководитель Правового департамента Министерства здравоохранения и социального развития РФ М.А. Ковалевский. Он также связал эту проблему с вопросом о дискреции в сфере ведомственного нормотворчества. Административная дискреция является следствием свободы усмотрения, предоставляемой законодателем ведомствам и министерствам. Это одновременно и проблема "языка закона", так как в переходный период развития российского государства сверхдетализация предписаний закона влечет за собой сбои в процессе его применения и создает благодатную почву для "теневого права", которое рождается молчаливо в обществе. В современный период действующие законы просто не в состоянии содержать абсолютно определенные нормы, отсюда постоянные попытки дополнений и изменений законодательства, разрастание коллизионных норм и нарушение стабильности законодательной системы. Ранее существовавшие "Основы законодательства" по отраслям права были своеобразной гарантией стабильного толкования и применения норм права. Остановить вал нормотворчества и сделать его ясным и понятным призывает как Конституционный Суд РФ, так и Европейский Суд по правам человека. Яркий пример ограничения ведомственной дискреции и своеобразных "лекал" дают "преамбула" и "заключительные положения" Федерального закона N 214, где содержатся общие правовые принципы, позволяющие исправлять неточности этого закона в процессе его реализации.

Одна из острых проблем на сегодняшний день - это признание нормативно-правового характера за медицинскими стандартами. В их основе лежит своеобразный масштаб надлежащей заботливости и осмотрительности по отношению к пациенту, который используется при установлении вины медицинского работника в спорах о некачественном лечении. Такой "стандарт невиновности" носит сугубо рекомендательный характер, описывая ситуацию, близкую к идеальной. В одном из недавних решений Верховного Суда РФ от 25 апреля 2005 г. протоколы и стандарты медицинской помощи официально не были признаны нормативными актами. Аналогичная проблема со стандартами бухгалтерской отчетности, которые не регистрируются в Министерстве юстиции РФ, ибо их содержание находится в противоречии с основной целью бухгалтера достоверно отразить финансовое положение предприятия, вследствие чего он не только может, но в соответствующих случаях должен отказаться от предписаний стандарта.

Заместитель председателя Верховного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор В.М. Жуйков в своем выступлении попытался разъяснить особенности судебной практики по вопросам нормативного контроля и способы защиты от противозаконных ведомственных актов. При оспаривании нормативного правового акта в общем порядке возникает проблема, с какого момента он считается неприменимым и может ли лицо, к которому этот акт уже был применен, обжаловать эту ситуацию или взыскать ущерб. В Верховном Суде РФ за 9 месяцев текущего года были признаны противоречащими законам четыре постановления Правительства РФ и 14 актов министерств и ведомств. Наболевший вопрос - о делегировании законодателем своих полномочий исполнительным органам, широкое толкование ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в отношении того, что можно ограничивать федеральными законами, а что подзаконными актами. Сомнительной является природа некоторых современных российских законов. Например, Закон о бюджете скорее можно считать регламентарным актом, нежели законом. Необходимо строго соблюдать конституционное положение о том, что неопубликованные законодательные акты не должны применяться.

Руководитель государственно-правового управления Московской областной думы Н.Н. Толмачева посвятила свое выступление проблеме нормотворчества в субъектах Российской Федерации. Большая часть законов субъектов РФ принимается во исполнение федеральных законов, что ставит их фактически на положение подзаконных актов. Наметилась опасная тенденция в соотношении этих источников права, о чем свидетельствует мониторинг Минюста России, обобщения аппаратов уполномоченных представителей Президента России в федеральных округах и аналитические материалы органов субъектов Федерации с целью своевременного приведения местных законов в соответствие с федеральными. Выявлено, что двойственные формулировки федеральных законов сами приводят к тому, что на местах их воспринимают именно как обязанность принимать законы субъектов федерации, а не подзаконные акты. В результате появляются так называемые "пустые" местные законы, нарушающие принцип верховенства закона. Это, во-первых, законы, напрямую дублирующие нормы федеральных законов; во-вторых, в качестве предмета законодательного регулирования объявляется определенная сфера общественных отношений (например, охрана окружающей среды), а фактически в законе перераспределяются те полномочия между органами субъектов Федерации, которые уже установлены в соответствующем федеральном законе, в так называемых статусных правовых актах; в-третьих, местные законы содержат своеобразный "нормативный коктейль", нормы федеральных законов и федеральных подзаконных актов - постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также нормы, непосредственно касающиеся ведения субъектов Федерации.

В качестве основных причин подобной нормативно-правовой регуляции на местах докладчик назвала следующие. Федеральное законодательное регулирование отстает от процессов реформирования различных сфер жизни. Отдельные субъекты Федерации опасаются, что если не будет принят специальный местный закон, то местный бюджет не получит федерального финансирования по соответствующим целевым программам. Нередко субъекты Федерации пытаются урегулировать те общественные отношения, которые не затрагивает специальный федеральный закон или он не учитывает в процессе регуляции какие-либо особые местные условия.

В качестве рекомендаций для выхода из этой ситуации Н.Н. Толмачева предложила установить и усилить ответственность на стадии правотворчества и правореализации, оказывать помощь субъектам Федерации в подготовке нормативных правовых актах на местах со стороны Минюста России, направлять на места рекомендации, связанные с типичными видами нарушений в сфере нормотворчества и правоприменения и способами их преодоления.

Сотрудник факультета права Е.К. Замотаева обратилась в своем выступлении к проблеме признания несоответствия нормативных правовых актов в судебной сфере, на основе обобщения соответствующей практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Было отмечено в качестве типичного случае несоответствие формы ведомственного нормативного правового акта его содержанию или наоборот. Например, письмо или телеграмма могут содержать нормативные предписания. Актуальной представляется также проблема определения компетентного суда, в которой стоит обращаться с целью обжалования на предмет соотношения большей юридической силы актов.

Профессор кафедры финансового права ГУ - ВШЭ, доктор юридических наук Л.Р. Сюкийянен особо подчеркнул, что феномен правовой культуры и связанные с ним культура нормотворчества и правоприменения, культура деятельности трех ветвей власти непосредственно выходят на проблему соотношения закона и подзаконного акта. Необходимо признать, что в современной России в развитие исторической и психологической традиции существования "государства чиновничьего", а не правового, остается недостаточной позиция судебной власти и незначительной роль самого суда в применении законов. Это, в свою очередь, повышает роль и значимость исполнительной власти и ведомственного нормотворчества. Стоит задуматься над вопросом реального обеспечения независимости и равенства трех ветвей власти, которые должны быть действительно равнозначными. Так, в мусульманском мире (например, в Саудовской Аравии) вследствие того, что шариат рассматривается как творение Всевышнего, а исламский закон - как "рукотворный акт", судебная власть поставлена в Основном регламенте (Конституции) страны на первое место по сравнению с исполнительной законодательной властью.

Ведущий научный сотрудник Института правовых исследований ГУ - ВШЭ кандидат юридических наук Е.А. Мишина уделила внимание принципу верховенства закона в отношении применения судами законов, так как по ее наблюдениям российские судьи зачастую не обладают независимостью принятия своих решений, как это имеет место в англосаксонском мире. До тех пор, пока судьи не начнут ощущать себя творцами права и ответственными за состояние режима правозаконности в стране, они не смогут адекватно реагировать на ведомственный произвол и имеющиеся правовые лакуны в российском законодательстве.

Ведущий научный сотрудник Института правовых исследований ГУ - ВШЭ А.В. Кашанин отметил, что тематика проблемного семинара предполагает разрешения ряда более специальных вопросов, в частности: а) какова сфера общественных отношений, в которой допускается принятие ведомственных нормативных актов и каковы объективные основания таких границ; б) каковы основания иерархии нормативных актов и, шире, источников права; в) в чем заключается объективная причина вечной борьбы закона и подзаконного нормативного акта. Эти вопросы являются более специальными по отношению к общей теме источников права. При этом устоявшиеся, "азбучные" представления об источниках права вряд ли можно признать достаточными, имея в виду действительность, с который каждый соприкасается ежедневно. Закон - это своеобразная сетка с крупными ячейками, логический скелет, который неизбежно должен насыщаться конкретикой, и это есть объективная предпосылка вечной борьбы закона и инструкции, а также правообразующей роли судебной практики и юридической доктрины.

Студенты III курса факультета права ГУ - ВШЭ Н. Красников и Н. Данилов начали свое выступление с исторического аспекта проблемы и эволюции толкования понятия "ведомственный акт", который в середине XIX в. после появления в Российской империи министерств прочно вошел в систему источников национального права. Выступавшие остановились на негативных аспектах ведомственного нормотворчества в советский период. Было предложено несколько способов упорядочения ведомственных актов и снижения уровня противозаконного ведомственного регулирования в современной России (использование экспертной помощи при разработке актов, введение типовых регламентов и правил принятия актов в министерствах и ведомствах, и др.).

Подводя итоги состоявшегося научного обсуждения, Ю.А. Тихомиров сформулировал несколько важных рекомендаций, которые можно реализовать в рамках Правительственной комиссии по проведению административной реформы:

- принятие в новой редакции постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", постановления Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов";

- принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах";

- внесение соответствующих изменений в Положения о федеральных органах исполнительной власти;

- разработка мер по активизации работы юридических служб в органах исполнительной власти;

- разработка специальных учебных курсов о правовых актах и введение их в учебную программу системы повышения квалификации кадров;

- подготовка практического пособия "Ведомственные акты: подготовка, принятие и реализация".

Е.Н. Трикоз,

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2006 г.