Вопросы компенсации пострадавшим в результате террористических актов в свете практики Конституционного Суда РФ (Л.О. Красавчикова, "Закон", N 11, ноябрь 2006 г.)

Вопросы компенсации пострадавшим в результате террористических актов
в свете практики Конституционного Суда РФ

1. Начиная с 70-х годов XX века не только обострилась проблема борьбы с терроризмом, но и приобрела особое звучание проблема компенсации пострадавшим в результате террористических актов, которая затронула практически все мировое сообщество, не сделав исключения и для России.

С правовой точки зрения эта проблема представляется весьма социально-значимой и многоаспектной, заслуживающей пристального внимания со стороны науки. Ее решение предполагает не только установление основных принципов противодействия терроризму, но и определение путей, средств и способов минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, предоставления защиты, компенсации и поддержки жертвам терроризма.

В системе действующего правового регулирования Российской Федерации правовую основу компенсаторного механизма защиты прав потерпевших от террористических актов составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, специальные законы РФ "О борьбе с терроризмом" (1998 г.) и "О противодействии терроризму" (от 6 марта 2006 г.), нормативно-правовые акты Правительства и других органов государственной власти.

В силу ст. 1, 2, 15, 17 Конституции РФ в Российской Федерации как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства; права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием.

К числу признанных и защищаемых Конституцией РФ прав относятся прежде всего право на жизнь (ч. 1 ст. 20) как высшую социальную ценность, охраняемую законом, которое является основным, неотчужденным и принадлежащим каждому от рождения, и право на охрану здоровья (ст. 41). Возлагаемая на Российскую Федерацию обязанность по обеспечению реализации и защиты названных конституционных прав предполагает не только необходимость разрабатывать и осуществлять комплекс мероприятий, создающих условия, при которых исключалась бы какая-либо опасность для жизни людей и предотвращалось бы причинение вреда здоровью, но и необходимость принимать меры к возмещению или компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью.

В соответствии со ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, а государство обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Это согласуется с Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 г.), предусматривающей, что лица, которым в результате преступного деяния причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством (п. 4); при этом понятие "вред, причиненный индивидуально или коллективно жертвам преступлений" включает вред, причиненный физическому или душевному здоровью, эмоциональные переживания, экономические потери или существенное ущемление их основных прав в результате действия или бездействия, нарушающего действующие национальные уголовные законы государств - членов ООН (п. 1), а понятие "жертва" - также близких родственников или иждивенцев непосредственной жертвы (п. 2).

Европейская конвенция о пресечении терроризма (заключена 27 января 1977 г.) помимо посягательств, подпадающих под действие перечисленных в ней договоров (конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, если такие преступления связаны с покушением на жизнь, физическую неприкосновенность либо их свободу), относит к терроризму преступления, сопряженные с похищением, захватом заложников или серьезным насильственным удержанием людей, преступления с применением средств, создающих опасность для людей (ст. 1); как терроризм может быть квалифицировано и иное не указанное в ст. 1 преступление, если оно является серьезным насильственным посягательством против жизни, физической неприкосновенности или свободы личности, актом нанесения ущерба имуществу, создающим коллективную опасность для людей (ст. 2), которая дополняет указанную концепцию и ряд других соглашений.

20 апреля 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма. В ее преамбуле особо подчеркнута необходимость осознать опасное положение, в котором оказываются страдающие от терроризма люди, и в этой связи вновь подтверждается глубокая солидарность с жертвами терроризма и членами их семей. Каждая сторона принимает надлежащие меры в целях предупреждения террористических преступлений и их негативных последствий при соблюдении обязательств в области прав человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах, а также других обязательств в соответствии с международным правом (ст. 3 "Национальная политика по предупреждению терроризма").

В отдельных статьях Конвенции определяются такие правовые категории, как публичное подстрекательство к совершению террористического преступления (ст. 5), вербовка террористов (ст. 6), подготовка террористов (ст. 7), указывается на независимоть от фактического совершения террористического преступления (ст. 8), сопутствующие преступления (ст. 9).

Весьма значительным является закрепление в ст. 10 ответственности юридических лиц - каждая сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться на основании ее правовых принципов, чтобы установить ответственность юридических лиц за участие в преступлениях, названных в Конвенции. Эта ответственность в соответствии с законодательством сторон, может быть уголовной, гражданской или административной.

Статья 13 Конвенции регламентирует вопросы предоставления защиты, компенсации и поддержки жертвам терроризма: каждая сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для защиты и поддержки жертв проявлений терроризма, имевших место на ее территории. Эти меры, будучи приняты в рамках надлежащих национальных систем и при условии соблюдения норм внутреннего законодательства, могут включать, кроме прочего, финансовую помощь и компенсацию жертвам терроризма и их близким членам семьи.

Таким образом, на сегодняшний день Российская Федерация является участником более десятка международных конвенций и универсальных соглашений по борьбе с терроризмом, под влиянием которых постепенно происходит формирование новых и развитие существующих правовых институтов в законодательстве Российской Федерации.

2. Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом устанавливает принятый 6 марта 2006 г. Федеральный закон "О противодействии терроризму". В статье 3 данного Закона формулируются его основные понятия, такие как терроризм, террористическая деятельность, террористический акт, противодействие терроризму и др.

Вопросам возмещения вреда, причиненного в результате террористического акта, посвящена специальная ст. 18, которая устанавливает, что государство осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, компенсационные выплаты физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта. Компенсация морального вреда, причиненного в результате террористического акта, осуществляется за счет лиц, его совершивших.

Частью второй ст. 18 Закона предусмотрено, что возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета (в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ). Соответственно вред, причиненный при пресечении террористического акта правомерными действиями здоровью и имуществу лица, участвующего в террористическом акте, а также вред, вызванный смертью этого лица, возмещению не подлежит.

Таким образом, Федеральный закон довольно четко определяет обязанность государства за счет средств федерального бюджета компенсировать причиненный потерпевшим в результате террористического акта имущественный вред, который может выражаться как в утрате определенного имущества, так и в потере заработка, в случае причинения вреда здоровью либо в потере содержания, которое наступает для иждивенцев, потерявших своего кормильца.

Соответственно ч. 2 ст. 18 Закона дает основание для применения общих норм гражданского законодательства о полном возмещении вреда, причиненного правомерными действиями при пресечении террористического акта, что, безусловно, свидетельствует о намерении законодателя наиболее полным образом загладить вред, причиненный такими действиями.

Кроме того, Федеральный закон предусматривает социальную реабилитацию лиц, пострадавших в результате террористического акта, которая включает в себя психологическую, медицинскую и профессиональную реабилитацию, правовую помощь, содействие в трудоустройстве, предоставление жилья и которая проводится в целях социальной адаптации лиц, пострадавших в результате террористического акта, и их интеграции в обществе и осуществляется за счет средств федерального бюджета в порядке, определенном Правительством РФ, а также средств бюджета субъекта РФ, на территории которого совершен террористический акт, и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 18).

Упомянутые статьи Закона "О противодействии терроризму", безусловно, заслуживают более обстоятельного юридического анализа, они предполагают также принятие ряда постановлений Правительством РФ, а какой будет практика их применения - покажет время, так как ст. 18 и 19 вступают в силу с 1 января 2007 г. До этой даты действуют ст. 17 и 20 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г., все прочие статьи которого утратили силу с принятием и вступлением в силу Федерального закона "О противодействии терроризму".

Помимо этого, в июле 2006 г. были внесены изменения в целый ряд иных нормативных актов (в связи с ратификацией Конвенции Совета Европы "О предупреждении терроризма" и принятием Федерального закона "О противодействии терроризму").

Так, изменения коснулись федеральных законов "О средствах массовой информации", "О федеральной службе безопасности", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации", Уголовного кодекса (с дополнением раздела, предусматривающего конфискацию имущества, используемого или предназначенного для финансирования терроризма; при этом при решении вопроса о конфискации имущества в первую очередь будет решаться вопрос о возмещении ущерба, причиненного потерпевшему). Также изменения вносятся и в другие законы: "О статусе военнослужащих", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", в УПК РФ, в Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.

Таким образом, в российском законодательстве постепенно формируется единая система нормативных актов, своего рода подотрасль законодательства, регулирующая отношения, возникающие в связи с противодействием терроризму и минимизацией его последствий.

3. Предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ в рамках отказного Определения от 27 декабря 2005 г. была ст. 17 Федерального закона "О борьбе с терроризмом", которая, по мнению заявителей (граждан России, Украины, Нидерландов, чьи близкие родственники (супруг, дети) пострадали в результате террористического акта 23-26 октября 2002 г. в Москве), не соответствует ч. 1 ст. 46 и 52 Конституции РФ. Решениями судов им было отказано в удовлетворении исков о возмещении морального и материального ущерба.

Из буквального текста ст. 17 названного Федерального закона следует, что возмещение вреда, причиненного физическим лицам в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена эта террористическая акция, либо за счет средств федерального бюджета - если террористическая акция совершена на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, с последующим взысканием сумм возмещения с причинителя вреда; возмещение вреда, причиненного иностранным гражданам, производится за счет средств федерального бюджета также с последующим взысканием сумм возмещения с причинителя вреда (п. 1-3).

Анализируя эти нормы, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в целом такой подход к регламентации прав потерпевшего корреспондирует Руководящим принципам в области прав человека и борьбы с терроризмом (утверждены Комитетом министров Совета Европы 11 июля 2002 г.), согласно которым государство должно содействовать возмещению ущерба жертвам террористических актов, совершенных на его территории, если возмещение ущерба за нанесенные увечья и причиненный вред здоровью не может быть полностью обеспечено за счет других источников, в частности путем конфискации имущества, принадлежащего исполнителям, организаторам и спонсорам таких актов.

Исходя из провозглашенной в Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью необходимости принятия мер к предоставлению государством - в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от преступника или других источников, - финансовой компенсации лицам, получившим в результате насильственных преступлений значительные телесные повреждения или существенно подорвавшим свое физическое или душевное здоровье, и семьям, в частности иждивенцам лиц, погибших или утративших физическую или психическую дееспособность в результате такого преступления (п. 12).

Европейский суд по правам человека также исходит из того, что государство обязано делать все для того, чтобы в обществе сохранялись порядок и безопасность. И в случае нарушения кем-либо общественного порядка и безопасности государство обязано компенсировать вред пострадавшим, исходя только из факта причинения вреда. Подтверждением сказанному является позиция Европейского суда, высказанная им в ряде дел. Так, в Решении от 8 января 2004 г. по делу "Айдер и другие против Турции" (Ayder and Othes v.Turkey) суд указал, что ответственность государства носит абсолютный характер и имеет объективную природу, основанную на территории "социального риска" (social risk). Таким образом, государство может быть привлечено к гражданской ответственности с целью компенсации вреда тем, кто пострадал от действий неустановленных лиц или террористов, когда государство признает свою неспособность поддерживать общественный порядок и безопасность или защищать жизнь людей и собственность (п. 70 Решения Европейского суда от 8 января 2004 г. по делу "Айдера и другие против Турции" (Ayder and Others v. Turkey).

Кроме того, согласно Европейской конвенции о возмещении вреда жертвам насильственных преступлений (заключена 24 ноября 1983 г., Российской Федерацией не ратифицирована), носящей общий характер и действующей в совокупности с другими нормами-принципами, которыми обеспечиваются общепризнанные права и свободы, закрепленные в том числе в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколах к ней, в случаях когда возмещение ущерба не может быть обеспечено из других источников, государство должно взять на себя эту обязанность (ст. 2), устанавливая необходимые пределы, условия и порядок его выплаты (ст. 2-9).

Закрепляя в ст. 17 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" соответствующий порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, государство, как отметил Конституционный Суд РФ, учитывая характер причиненного вреда, принимает на себя ответственность за действия третьих лиц, выступая тем самым гарантом возмещения ущерба пострадавшим, поскольку они во многих случаях не имели бы практической возможности реализовать свое право на возмещение ущерба (так как причинителя вреда либо нет в живых, либо у него нет средств, либо он не установлен) либо такое возмещение не соответствовало бы характеру чрезвычайности, будучи отсроченным.

Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда. Государство в данном случае берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах.

Кроме того, на основании ст. 18 Федерального закона "О борьбе с терроризмом", предусматривающей социальную реабилитацию лиц, пострадавших в результате террористической акции, в целях их возвращения к нормальной жизни, в том числе правовую помощь указанным лицам, их психологическую, медицинскую, профессиональную реабилитацию, трудоустройство вплоть до восстановления на работе, предоставление им жилья, Распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2002 г. N 1521-р органам федеральной исполнительной власти и органам власти субъектов Российской Федерации было предписано осуществить социальную реабилитацию пострадавших граждан в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2001 г. N 90 "О порядке осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции".

Сами по себе оспариваемые заявителями нормы не отрицают конституционное основание ответственности государства, не сужая при этом сферу его ответственности и, следовательно, не лишая соответствующую категорию лиц возможности восстановить нарушенные конституционные права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ), в том числе путем их судебной защиты (ст. 46 Конституции РФ). Отсутствие такой возможности, как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 апреля 2003 г., означало бы умаление чести и достоинства личности не только лицом, совершившим противоправные действия, но и самим государством.

Кроме того, оспариваемые законоположения в системной связи со ст. 52 и 53 Конституции РФ и конкретизирующими их нормами гражданского законодательства не исключают - в части, превышающей выплаченную государством компенсацию, - возмещение имущественного и морального вреда как в рамках уголовного судопроизводства, так и путем искового производства по гражданскому делу, за счет причинителя вреда; в порядке гражданского судопроизводства возможно также возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов или их должностных лиц при осуществлении мер, направленных на пресечение террористической акции и устранение ее последствий.

При этом, по мнению Европейского суда по правам человека, отсутствие объективного и независимого расследования случая причинения вреда является самостоятельным основанием ответственности государства за действия своих органов и их должностных лиц: в деле "Полек против Турции" (Gulec v. Turkey) Суд указал следующее: "Общий запрет произвольного лишения жизни агентами государства, вытекающий из смысла ст. 2 Конвенции, неэффективен, если на практике обоснованность применения властями силы, способной повлечь смерть людей, не подвергается критической оценке. Обязанность государства охранять право на жизнь, предусмотренная ст. 2 Конвенции, вместе с общей обязанностью, изложенной в ст. 1 Конвенции, обеспечить "каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, предусмотренные в разделе 1 Конвенции", предполагают наличие действенной формы официального расследования случаев убийства людей, произошедших в результате применения агентами государства силы (inter alios). Выполнение государством обязанностей по охране права на жизнь в соответствии со ст. 2 Конвенции означает, что агенты государства ответственны за необоснованное применение силы, способной повлечь смерть людей. Поэтому их действия должны быть предметом независимой и публичной оценки, способной определить, оправданно ли применение соответствующей силы в конкретном случае" (п. 77, 78 Решения Европейского суда по правам человека от 27 июля 1998 г. по делу "Гюлек против Турции" (Gulec v. Turkey).

Решением ЕСПЧ от 24 февраля 2005 г. по жалобам Исаевой, Юсуповой и Базаевой против России было отмечено, с учетом позиции по делу Маккан против Великобритании, что обязательство защищать жизнь по ст. 2 Конвенции предполагает наличие какой-либо формы эффективного официального расследования в случае, когда лицо было убито в результате применения силы, в том числе государственными агентами.

Существенной задачей такого расследования является обеспечение эффективного исполнения национальных законов, защищающих право на жизнь (The Isayeva, Yusupova and Bazayeva judgement of 24 february 2005, paras. 208-210).

Таким образом, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положения ст.17 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативно-правового регулирования как таковые не нарушают конституционные права заявителей.

Л.О. Красавчикова,

доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Закон", N 11, ноябрь 2006 г.