О роли экологических интересов общества в развитии системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования (М. Пономарев, "Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

О роли экологических интересов общества в развитии системы
государственного управления в сфере охраны окружающей среды и
природопользования

Деятельность органов государственной власти призвана стоять на защите публичных интересов - интересов государства и интересов общества. Защита государственных и общественных интересов особенно актуальна в условиях политического, экономического, экологического или любого иного кризиса в стране. Особое место в данном случае занимает защита экологических прав и интересов граждан.

Управление охраной окружающей среды и природопользованием за многие годы советской и российской истории осуществлялось совершенно различными по правовому статусу и компетенции органами государственной власти. Между тем развитие их системы имеет вполне определенные закономерности.

Вопросы закономерностей и тенденций развития органов государственной власти в данной сфере затрагивались некоторыми учеными и ранее*(1), однако предлагаемая концепция предполагает несколько иной подход к определению таких закономерностей, используя теоретические взгляды ученых-правоведов, философов и экономистов, должным образом ее дополняющие. Главной и основополагающей закономерностью такого развития, по мнению автора, является противостояние публичных интересов - столкновение экономических интересов государства и экологических интересов общества.

Экологические интересы общества неотъемлемо связаны с его экологическим сознанием. Именно экологическое сознание и экологическое правосознание как одна из его форм диктует человеку правила поведения в окружающей его природной среде и позволяет преодолеть экологический и эколого-правовой нигилизм в обществе.

Профессор А.С. Шестерюк противопоставляет экологическому сознанию человека и общества техносферное и технократическое сознание, бурно развивающееся начиная со второй половины XX в. и связанное прежде всего с активизацией научно-технического прогресса и ростом производительных сил. Экологизация же сознания означает формирование экологического сознания в процессе выработки и усвоения субъектом определенных норм поведения по отношению к окружающей среде*(2).

Необходимо отметить, что проблемам экологии и состояния окружающей среды уделяют внимание отнюдь не только ученые-экологи, биологи, географы и юристы, но и философы и даже психологи. Так, некоторые психологи одной из причин глобального экологического кризиса считают несформированность экологического сознания*(3).

Решение экологических проблем, по мнению других ученых, заключается в переориентации ценностей, взглядов и поведения отдельных лиц и групп населения в отношении к окружающей среде, что будет возможно лишь тогда, когда общественное экологическое сознание как средство социального воздействия обеспечит нормальное функционирование всех механизмов социального контроля и когда население будет сознательно отдавать приоритет вопросам поддержания благоприятного состояния окружающей среды*(4).

Общественное экологическое сознание через экологическую культуру общества формирует общественные экологические интересы, являющиеся разновидностью публичных экологических интересов. Юридической природе публичных экологических интересов и проблемам их реализации в российской экологической политике было посвящено немало научных работ. Так, проф. М.И. Васильева, основываясь на исследованиях публичных интересов в философии, теории права и административном праве, раскрывает суть понятия "публичные экологические интересы". По ее мнению, публичные экологические интересы представляют собой интересы всего общества, составленные из интересов социальных групп и отдельных граждан, в поддержании качества окружающей природной среды, обеспечивающего жизнь, здоровье человека и его будущих поколений, в справедливом распределении выгод, получаемых от использования природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения страны, сбалансированные с потребностями экономического роста, опосредованные правом, охраняемые и гарантируемые государством*(5).

Публичные экологические интересы включают в себя, во-первых, государственные интересы в той их части, которая отражает экологические интересы в целом; а во-вторых, - общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества в той степени, которая соответствует уровню осознания и познания этих интересов и которая может быть обеспечена правовой защитой в конкретных социально-экономических и политических условиях. Экологичность интересов определяется их направленностью на сохранение благоприятного для здоровья человека и развития общества качества окружающей природной среды, а также на справедливый доступ к природным ресурсам как основе жизни и деятельности настоящего и будущих поколений граждан России*(6).

Однако публичные экологические интересы не стоит полностью отождествлять с общественными экологическими интересами - экономические интересы государства, являющиеся разновидностью публичных интересов, далеко не всегда совпадают с экологическими интересами общества.

М.И. Васильева, в свою очередь, упоминает о необходимости различения публичных и государственных интересов в сфере охраны окружающей среды. Согласно ее мнению, государство как организация политической власти в обществе заключает в себе неустранимое внутреннее противоречие: оно всегда одновременно выражает групповые (господствующих групп, элит, классов) и общесоциальные интересы и одновременно с этим зачастую выступает не только как политический суверен, но и как участник гражданско-правовых отношений*(7).

Как уже отмечалось, экологическим интересам общества активно противостоят экономические интересы государства в природоресурсной сфере, которые характеризуются прежде всего стремлением получить материальную выгоду и добиться роста основных экономических показателей от хозяйственного и зачастую нерационального и неконтролируемого использования природных ресурсов, осуществляемого зачастую в ущерб состоянию их невосполнимых запасов, нанося при этом непоправимый вред окружающей природной среде, а иногда и здоровью человека.

Необходимо отметить, что впервые затронул проблему противоречия экономических и экологических интересов общества еще проф. В.В. Петров. В своих работах он отмечал, что всякие изменения и преобразования, производимые в природной среде с целью удовлетворения экономических потребностей общества, по его мнению, оказывают отрицательное воздействие на ее экологическую функцию*(8).

В.В. Петров упоминал о новой форме взаимодействия общества и природы - эколого-экономической, появление которой, по его словам, вызвано осознанием человеком опасности разрушения природной среды и необходимости ее предотвращения. Эколого-экономическая форма взаимодействия выражается в познании законов развития природы, изучении опыта хозяйственного общения человека и окружающей его среды обитания и организации на данной основе целеустремленной работы по охране природы*(9).

Более того, главным назначением экологической функции советского (равно как и российского в настоящее время. - Прим. автора) государства состоит в том, чтобы обеспечить согласованное соотношение экономических и экологических интересов общества, т.е. учесть необходимость дальнейшего развития производительных сил и сохранения, улучшения, воспроизводства окружающей природной среды. Данная задача, по его мнению, решается государством через систему управления*(10).

Данные научные идеи во многом нашли отражение и в законодательстве. Так, одним из основных принципов охраны окружающей природной среды, закрепленных ст. 3 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", был принцип "научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду". Чуть позже данный принцип уже в несколько иной формулировке был закреплен в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В статье 3 данного Федерального закона он был сформулирован как "принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды".

Противоречия экономических интересов государства и экологических интересов общества ужесточаются в определенные "кризисные" периоды развития Российского государства. Зачастую данные противоречия бывают сопряжены с экономическими кризисами в стране, т.к. для их преодоления в целях повышения экономических показателей зачастую задействуются все "резервы", из которых можно извлечь любую материальную выгоду на мировом рынке, и такими "резервами" зачастую оказываются запасы нефти, газа, угля и иных полезных ископаемых, древесины и иных природных ресурсов, которые экспортируются за границу и реализуются по весьма низким ценам. В данный период времени крупные промышленники и экономическая "элита" заинтересованы в ослаблении государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а, как следствие, "децентрализации" государственного управления в данной сфере.

Необходимо отметить, что проблема соотношения экономических законов, по которым осуществляется развитие производительных сил, и общественного сознания, а также проблемы взаимодействия общества и природы достаточно подробно рассматривалась сторонниками марксистско-ленинской философии. Так, в теории диалектического и исторического материализма предлагались свое видение тенденций развития взаимоотношений природы и общества, в частности считалось, что благоприятные природные условия способствуют развитию производства и общества, а неблагоприятные, в свою очередь, - затрудняют их развитие*(11). Однако природу, согласно данной точке зрения, нельзя считать той силой, которая определяет развитие общества - между изменениями в природе и изменениями в обществе нет строгого соответствия*(12). Прогресс общества, в свою очередь, определяется развитием производства, которое развивается в силу действия экономических законов*(13).

Достаточно интересными в этой связи представляются научные взгляды современных ученых-экономистов, исследующих проблемы экономики природопользования. Так, д.э.н., проф. С.Н. Бобылев, характеризуя социально-политическую и экологическую ситуацию в Российской Федерации в 90-х гг. с экономических позиций, утверждает, что, несмотря на снижение к минимуму внимания к проблемам охраны окружающей среды в этот период ввиду огромного спада сельскохозяйственного и промышленного производства, падения его эффективности и конкурентоспособности, роста внутреннего и внешнего долга и нарастания социальных проблем, уменьшились выбросы и сбросы загрязняющих веществ, что привело к уменьшению нагрузки на природу*(14).

По мнению С.Н. Бобылева, современная российская экономика неэффективна и характеризуется высокой природоемкостью, что является важнейшей причиной деградации природы России. Удельные показатели затрат природных ресурсов и загрязнений в расчете на единицу конечной продукции возросли - это объясняется тем, что во время экономического кризиса 90-х гг. выжили загрязняющие и ресурсоемкие секторы, тогда как многие ресурсосберегающие и высокотехнологичные производства деградировали.

О необходимости дополнения приоритетов экономической политики по использованию природных ресурсов приоритетами экологической политики по обеспечению повышения их ценности неоднократно упоминалось в эколого-правовой и эколого-экономической печати. Свою роль в организации правового регулирования, согласующего интересы экологической безопасности и экономического развития, по мнению М.И. Васильевой, должны сыграть институты государственного принуждения к выполнению экологических требований, включающие в первую очередь действенный экологический контроль и применение мер юридической ответственности за экологические правонарушения*(15). В данных целях в числе иных мер предлагается также четкое разграничение полномочий в области экологического контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях*(16).

Между тем, согласно нашей концепции, за периодом, когда преобладают экономические интересы, обязательно следует период, когда начинают набирать влияние экологические интересы общества - неконтролируемое использование природных ресурсов, их нелимитированное изъятие из природной среды неминуемо ведет к их истощению и, как следствие, к экологической катастрофе в масштабах региона, к возникновению социально-экологической напряженности населения, о которой уже говорилось выше. Процесс развития экологического сознания человека ведет к осознанию природных благ одной из главных ценностей общества, осознанию человеком сути "экологического императива", формированию общественных экологических интересов, которые выражаются в общественном экологическом движении - деятельности общественных экологических организаций, с помощью которых идеи экологического сознания и правосознания воплощаются в экологической политике государства, а затем и в экологическом законодательстве*(17).

Именно в данный период времени активно развиваются научные исследования в области биологии, экологии, экологического права как одно из проявлений экологического сознания общества. Экологическое право в данном случае выступает как наука, позволяющая воздействовать на экологическое законодательство, отражая в нем общественные экологические интересы. Именно экологические интересы личности и общества, по мнению проф. М.И. Васильевой, непосредственно влияют на содержание отрасли экологического права, ее предмет и методы правового регулирования*(18). Еще К. Маркс, основываясь на идеях диалектического материализма, утверждал, что, являясь возведенным в закон волей господствующего класса, "право не может быть выше, чем экономический строй общества", показывая тем самым значимость экономической составляющей над правовыми нормами. Однако экологические катастрофы конца XX - начала XXI столетия доказали совершенно обратное - именно экологическое право может и должно быть выше экономического строя и экономических интересов государства, доказывая философскую теорию "экологического императива".

Доктор философских наук, профессор Э.В. Гирусов, говоря о нормах экологического права, отмечает, что экологическое право нацелено прежде всего на сохранение общего блага, каким является природная среда, поскольку в условиях глобального экологического кризиса ее сохранение означает в то же время выживание человека как вида на планете*(19). Решающим фактором экологизации права, согласно точке зрения М.И. Васильевой, является утверждение в обществе экологического мировоззрения и экологического правосознания*(20). Однако одного существования норм экологического права мало для обеспечения неукоснительности его выполнения, важен механизм его действия. По мнению Э.В. Гирусова, право может быть действенным только при опоре на соответствующий государственный аппарат*(21). Право - есть одно из выражений государственных интересов. Э.В. Талапина, исследуя вопросы развития публичных интересов, утверждает, что интерес государства выражается через его функции, которые, соответственно, выполняются государственными органами*(22). Проф. М.М. Бринчук, в частности, отмечает, что применительно к исполнительной власти перед государством стоит двуединая задача: создать оптимальную систему органов управления природопользованием и охраной окружающей среды и обеспечить решение каждым из них задач, которые на него возложены*(23).

О значимости экологической функции государства говорилось достаточно и в правовой литературе*(24). В свою очередь, проф. М.М. Бринчук отмечает, что одним из наиболее значимых дефектов реализации экологической функции государства органами исполнительной власти является отсутствие в стране адекватной системы органов государственного управления в данной сфере, а создание такой системы - важнейшим условием и предпосылкой эффективного исполнения экологического законодательства*(25).

Именно в данный период времени - период господства экологического сознания над технократическим и господства общественных экологических интересов над экономическими интересами государства, период развития экологического права - происходят усиление контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и природопользования и "централизация" государственной власти, создание оптимальной системы ее органов, управляющих охраной окружающей среды и природопользованием с максимальной эффективностью.

В период доминирования экологического правосознания над экологическим нигилизмом и потребительским подходом в природопользовании в законодательстве ужесточаются экологические требования, усиливается государственный экологический контроль и происходит "централизация" государственной власти в области охраны окружающей среды и природопользования - уменьшение количества органов государственной власти, их "укрупнение" и сосредоточение в рамках каждого из ведомств большого спектра управленческих и контрольных полномочий.

Таким образом, господство экономических интересов государства ведет к "децентрализации" государственной власти в области охраны окружающей среды и природопользования и ослаблению государственного экологического контроля; тожество же экологических интересов общества, в свою очередь, ведет к "централизации" государственного управления в данной области, усилению государственного экологического контроля, совершенствованию экологического законодательства и активизации общественного экологического движения.

Таким образом, именно экономика и политика, будучи взаимосвязанными и движущими общественное развитие силами, зачастую являются одновременно разрушающим для окружающей человека среды фактором. В этой связи, подводя итоги, хотелось бы процитировать проф. Э.В. Гирусова, весьма справедливо отметившего, что нельзя рассматривать экономику только как разрушающую силу, а экологию как сохраняющую. Экономика должна быть не только экономической, но и экологической, что возможно только в том случае, если человек откажется от противопоставления законов социального развития законам природного развития*(26).

М. Пономарев,

научный сотрудник отдела аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ, старший преподаватель

кафедры гражданского права Российской правовой

академии Министерства юстиции РФ

"Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. напр.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М.: изд.-во МГУ, 1992. С. 30-33; М.М. Бринчук говорит о "деэкологизации" государственной власти как устойчивой тенденции (см.: Бринчук М.М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 22.

*(2) Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб: Изд-во СПбГУ, 2000. С. 58-60.

*(3) Кочетков Н.В. Некоторые аспекты диагностики экологического сознания: от теории к практике // На пути к устойчивому развитию России. 2004. N 29. С. 22.

*(4) Романова К.А. Общественные отношения - механизм развития экологического сознания // Вестник Оренбургского государственного университета. 2003. N 2. С. 41.

*(5) Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. Автореф. дисс. : докт. юрид. наук, М., 2003, С. 7.

*(6) Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: Монография. М.: Изд.-во МГУ, 2003. С. 64.

*(7) Васильева М.И. Публичные экологические интересы: проблемы теории // Экологическое право. 2004. N 4. С. 13.

*(8) См. подроб.: Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР, М.: Юрид. лит. 1984, С. 4.

*(9) Петров В.В. Указ. соч. С. 6, 7.

*(10) Петров В.В. Указ. соч. С. 27.

*(11) Диалектический и исторический материализм / Под общ. ред. д.ф.н. С.М. Ковалева, М.: Политиздат, 1975. С. 191.

*(12) Там же. С. 192.

*(13) Там же. С. 193.

*(14) См. подроб.: Бобылев С.Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. 2001. N 2. С. 15.

*(15) Васильева М.И. Возможности правовой гармонизации экологически безопасного развития // На пути к устойчивому развитию России. 2004. N 26. С. 13.

*(16) Захаров В.М. Постановка проблемы: конфликт интересов экономического развития и обеспечения экологической безопасности и возможный путь его разрешения // На пути к устойчивому развитию России. 2004. N 26. С. 4.

*(17) При этом справедливо утверждение проф. М.И. Васильевой, что обеспечение экологических интересов личности и общества должно рассматриваться как важнейший показатель справедливости и нравственности права и закона (См. подроб.: Васильева М.И. К экологическому правопониманию (аксиологические аспекты) // Экологическое право. 2002. N 3. С. 16).

*(18) Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. Автореф. дисс. : докт. юридических наук. М., 2003. С. 3.

*(19) Гирусов Э.В. Гуманизм экологического права // Экологическое право России. Сб. матер. научно-практ. конф. Юбилейный вып. 1995-2004 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. В 3-х т. Т. 3. С. 311.

*(20) Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. Автореф. дисс. ...докт. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

*(21) Там же. С. 312.

*(22) Талапина Э.В. Интерес в государственном управлении // Правовое обеспечение национальных интересов: материалы научно-практической конференции (Москва, 25-26 октября 2005 г.) / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юстицинформ, 2005. С. 176.

*(23) Бринчук М.М. Экологическое право и Российское государство // Экологическое право. 2003. N 6. С. 6.

*(24) См., напр.: Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юрайт-издат, 2005. С. 154, 155; Хабриева Т.Я. Охрана окружающей среды как функция государства // Сб. докладов научно-практ. конф. "Правовые проблемы охраны окружающей среды". М.: Наука и кооперативное образование, 2003. С. 9-13 и др.

*(25) Бринчук М.М. Указ. соч. С.6.

*(26) Гирусов Э.В. Понятие экологических общественных отношений: философский аспект // Экологическое право: Сб. материалов научно-практ. конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. В 3-х т. Т. 1. С. 341.