Административная правосубъектность лицензионных органов по организации бизнеса (К. Клименко, "Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

Административная правосубъектность лицензионных органов
по организации бизнеса

Лицензирование, являясь формой государственного регулирования, существенно ограничивает количество субъектов, занимающихся тем или иным видом деятельности, а также определяет условия и требования ее осуществления. Поэтому допущенные просчеты в данной сфере могут привести к большим экономическим и социальным издержкам, создавая препятствия на пути становления частного бизнеса и вхождения в рынок новых предпринимательских структур.

Детальный анализ положений Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(1) (далее - Закон о лицензировании) позволяет выделить следующие проблемы в сфере лицензирования.

1. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности"*(2) к видам деятельности, лицензирование которых осуществляется органами власти субъектов Российской Федерации, относятся заготовка, переработка и реализация лома цветных и черных металлов.

В то же время в соответствии с постановлением губернатора Хабаровского края от 15 декабря 2002 г. N 503 "О вопросах лицензирования отдельных видов деятельности в Хабаровском крае"*(3) к видам деятельности, лицензирование которых осуществляется органами власти Хабаровского края, отнесены ветеринарная деятельность, а также публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале. Последние изменения в указанное постановление были внесены постановлением губернатора края от 9 февраля 2006 г. N 24*(4), однако нормы постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 учтены при этом не были.

В соответствии с законом федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий по лицензированию. В настоящее время в соответствии с такими соглашениями органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют лицензирование незначительного числа видов деятельности. Так, в соответствии с уже упомянутым постановлением губернатора Хабаровского края "О вопросах лицензирования отдельных видов деятельности в Хабаровском крае" к таким видам деятельности отнесены: 1) деятельность по международному обмену информационными ресурсами Хабаровского края; 2) образовательная деятельность в области: дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, дополнительного образования и начального профессионального образования, а также среднего и соответствующего дополнительного профессионального образования; 3) производство, хранение и поставки спиртосодержащей непищевой продукции, произведенной из конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям, а также получаемой при переработке отходов производства этилового спирта и алкогольной продукции, а также розничная продажа алкогольной продукции.

2. Излишне широкий перечень лицензируемых видов деятельности.

В соответствии со ст. 4 Закона о лицензировании лицензированию не подлежат виды деятельности, регулирование которых может осуществляться иными методами. Однако эта норма остается декларативной. Многие из ныне лицензируемых видов деятельности регулируются иными методами, такими, как: государственный контроль и надзор, система государственной регистрации и сертификации. Речь идет, в частности, о таких видах, как: ветеринарная деятельность; деятельность по разведению племенных животных; деятельность по производству и использованию племенной продукции (материала); деятельность по производству элитных семян (семян элиты); деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки; разработка, производство, ремонт и испытания авиационной техники; деятельность по эксплуатации электрических и газовых сетей; производство лекарственных средств и медицинской техники и др.).

3. Высокий уровень затрат (для предпринимателей), связанных с получением лицензий.

Одной из самых актуальных проблем остается увеличение стоимости процедуры лицензирования за счет проведения предлицензионной проверки соискателей лицензии на предмет их соответствия лицензионным требованиям и условиям. Так, обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на ряд видов деятельности является представление заключения органов государственного контроля (надзора).

Взимание с соискателей лицензии дополнительных средств превращает лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и значительно увеличивает финансовые расходы предпринимателей на получение лицензии.

4. Отсутствие четкого разграничения сфер осуществления лицензируемой деятельности.

При формировании перечня лицензируемых видов деятельности закон пошел по пути "разукрупнения" видов деятельности. Так, например, два вида деятельности, лицензирование которых осуществлял ранее упраздненный Госгортехнадзор, в законе разделены на 59 видов деятельности (ст. 17). В результате предприниматели, осуществляя те же виды деятельности, что и ранее, вынуждены получать вместо одной несколько лицензий. Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" также не решило этой проблемы.

5. Проблемы, связанные с неправомерным выделением состава работ и услуг внутри лицензируемых видов деятельности.

В соответствии с п. 2 ст. 17 Закона о лицензировании установление перечня работ и услуг предусмотрено только для трех видов деятельности - космической, ветеринарной и медицинской деятельности. Однако и по иным видам деятельности лицензирующие органы при выдаче лицензий вводят перечни работ и услуг. Отмеченное создает дополнительные административные барьеры при осуществлении хозяйственной деятельности, т.к. предприниматель вынужден получать не одну лицензию, а лицензию на каждый вид работ (услуг) в рамках лицензируемого вида деятельности, что противоречит положениям ст. 49 Гражданского кодекса РФ, согласно которой виды деятельности, подлежащие лицензированию, устанавливаются законом.

6. Проблемы, связанные с контрольно-надзорными функциями лицензирующих органов.

Ряд положений о лицензировании отдельных видов деятельности содержит обязательные требования и условия, относящиеся к предмету контроля (надзора) иных органов государственной власти (соблюдение санитарно-эпидемиологических, противопожарных норм и правил, требований экологической безопасности норм по охране труда, а также соблюдение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну), что, по сути, является дублированием функций государственных органов. С правом лицензирующих органов проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям связана еще одна коллизия. Лицензионный контроль выведен из сферы, регулируемой Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(5). Вместе с тем в арбитражные суды поступало и поступает достаточно большое число исков на неправомерные действия лицензирующих органов при проведении проверок на соответствие лицензионным требованиям и условиям. При этом предприниматели ссылаются на нормы Федерального закона N 134-ФЗ. Однако суды вынуждены отказывать в исках на том основании, что проверки лицензирующих органов выведены из сферы действия этого закона. Очевидно, что предприниматели оказываются бесправными при проведении проверок со стороны лицензирующих органов.

Согласно Закону о лицензировании, полномочиями по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий наделены только лицензирующие органы. Однако Кодексом об административных правонарушениях РФ, помимо должностных лиц лицензирующих органов, полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушение лицензиатами лицензионных требований и условий наделены и должностные лица других органов государственной власти, в частности должностные лица органов внутренних дел (милиции); должностные лица федерального антимонопольного органа; должностные лица органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей*(6).

7. Недостатки действующих положений о лицензировании отдельных видов деятельности. Многие из действующих положений, дублируя положения закона, не отражают специфику лицензируемого вида деятельности. Но при этом достаточно часто в положениях присутствует ссылка на необходимость соблюдения требований нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующий вид деятельности. В то же время перечень нормативных правовых актов, как правило, не имеет открытого доступа для предпринимателей. В связи с этим представляется необходимым в приложении к положениям о лицензировании отдельных видов деятельности указывать перечень нормативных правовых актов, соблюдение которых является обязательным.

Лицензионные требования и условия в отношении необходимой материально-технической базы большинства положений изобилуют неконкретными общими формулировками, не имеющими четких границ их применения, которые при осуществлении контроля за их выполнением (с последующим применением различного рода санкций) могут привести к неразрешимым спорным и конфликтным ситуациям, ущемляющим права лицензиата.

8. Проблемы, связанные с аннулированием лицензии в случае отказа от нее со стороны лицензиата.

Законом не предусмотрена возможность аннулирования лицензии без решения суда в случае добровольного отказа лицензиата от осуществления лицензируемого вида деятельности. В частности, согласно п. 3 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд только в одном случае - неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии. Складывается ситуация, при которой лицензиат, фактически прекратив осуществлять лицензируемый вид деятельности, вынужден продолжать соблюдать лицензионные требования и условия деятельности, на осуществление которой была выдана соответствующая лицензия. Соблюдение лицензионных требований и условий, как правило, связано с многочисленными и значительными материальными и иными издержками и является для лицензиата именно вынужденным, поскольку их несоблюдение может повлечь административную и иную ответственность (в том числе наложение штрафа). Таким образом, вопросы лицензирования являются весьма заметным административным барьером в осуществлении предпринимательской деятельности.

Представляется, что совершенствование законодательного регулирования лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности должно быть направлено на устранение избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности, в частности на ограничение административной правосубъектности лицензионных органов по организации бизнеса. Данные действия должны быть направлены на сокращение количества лицензируемых видов деятельности и оптимизацию порядка лицензирования (уточнение порядка определения полномочий в сфере лицензирования, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, упрощение процедур получения и переоформления лицензии; обеспечение защиты прав предпринимателей, а также обеспечение открытости и доступности информации лицензирующих органов для физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Система лицензирования должна быть направлена на реализацию интересов предпринимателя, потребителя, государства и обеспечивать субъекту предпринимательства простоту выхода на рынок и снижение до минимума лицензионных сборов и других расходов, связанных с получением лицензии, а государству - развитие и цивилизованное функционирование рынка, создание благоприятных условий для соблюдения баланса интересов предпринимателя, потребителя, государства, прямое и косвенное увеличение налоговых поступлений в бюджет.

К. Клименко,

доцент кафедры специальных юридических дисциплин

Дальневосточной академии государственной службы

"Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1) Ст. 3430.

*(2) СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 700.

*(3) Собрание законодательства Хабаровского края. 2003. N 5 (Ч. 2).

*(4) Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. N 2 (43).

*(5) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.

*(6) В ходе административной реформы вошла в состав Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, но фактически продолжает действовать в прежнем режиме.