Инновационные правовые основы изменения системы ценообразования в электроэнергетике (С.В. Чуясов, С.А. Лоевец, "Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

Инновационные правовые основы изменения системы
ценообразования в электроэнергетике

В связи с проводимой в Российской Федерации реформой электроэнергетики особого внимания заслуживают вопросы разработки и реализации тарифной политики и совершенствования тарифного регулирования в электроэнергетике и теплоснабжении.

До 1990 г. ценовое регулирование на продукцию электроэнергетической отрасли осуществлялось централизованно Государственным комитетом СССР по ценам путем издания прейскуранта 09-01 "Тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую энергосистемами и электростанциями СССР" соответствующего года. Принятые цены были обязательны для всех поставщиков и производителей.

В 1990 г. Госкомцен и Минэнерго по согласованию с Госпланом утвердили Временное положение о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую от электростанций и тепловых сетей, согласно которому право регулирования передавалось региональным энергетическим комиссиям, образуемым в союзных и автономных республиках, краях и областях. Указанное Временное положение действовало только в 1991 г. и не отменяло прейскурант 09-01, разрешив применять к прейскурантным тарифам коэффициент не выше 1,15.

Большая работа по формированию системы регулирующих органов пришлась на 1992 г. На основе изучения мирового опыта регулирования и широкого обсуждения ситуации в стране был сделан выбор в пользу такого механизма государственного регулирования тарифов, при котором процесс установления уровней тарифов передавался федеральной и региональным энергетическим комиссиям. При этом комиссии формировались и работали на общественных началах. В соответствии с правительственным поручением и по согласованию с Минэкономики и Минфином было утверждено Положение о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую на территории Российской Федерации на 1992 г.

В том же году была создана Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) на базе отдела Министерства топлива и энергетики и наделена функциями самостоятельного регулирующего органа, работающего на общественных началах. В декабре 1992 г. приняты методические основы регулирования тарифов на 1993 г., что позволило заложить долгосрочные методические основы регулирования, действие которых продлевалось отдельными правительственными решениями до 1996 г.

Работа регулирующих комиссий на общественных началах, а также отсутствие механизма отслеживания и ответственности за соблюдением принципов регулирования привели к негативным последствиям, неоднократно обсуждавшимся в специальной печати*(1). Можно выделить следующие наиболее существенные из них: увеличение числа групп так называемых "льготных потребителей", что сопровождалось чрезмерным возрастанием тарифов для промышленных потребителей; существенная дифференциация тарифов (максимальный/минимальный) по регионам страны; невозможность достигнуть самофинансирования объектов регулирования и уйти от затратного принципа формирования тарифов.

Затратный принцип формирования тарифов предполагает, что все затраты, понесенные электростанцией на выработку электроэнергии и прошедшие экспертизу регулирующего органа, должны возмещаться потребителями через утверждаемые тарифы. Иными словами, производитель электроэнергии должен всего лишь доказать, что его затраты являются "объективно вынужденными", и нормируемую прибыль он обязательно получит через тарифы. Для эффективных электростанций эта прибыль будет заниженной, в то время как для неэффективных - завышенной. При этом неэффективная электростанция не стремится использовать все возможности для снижения своих затрат на выработку электроэнергии, а направляет все усилия на доказательства "объективности" своих высоких затрат.

Однако необходимо отметить и некоторые положительные качества затратного принципа формирования тарифов, позволяющие потребителям энергии легче адаптироваться к новым экономическим условиям.

Во-первых, в период, пока не созданы условия для полноценной конкуренции между производителями электроэнергии, установление тарифов на уровне затраты плюс регулируемая прибыль позволяет сохранить в общих интересах существующие установленные мощности электростанций, которые потребуются при последующем росте промышленного производства.

Во-вторых, регулирование тарифов со стороны регулирующего органа позволяет избежать значительного подъема цен на топливно-энергетические ресурсы, сдерживать рост тарифов на электрическую и тепловую энергию. Переход же на расчет тарифов, как это принято в рыночных условиях, по цене самой дорогой (замыкающей) электростанции неизбежно приведет вначале к увеличению тарифов для потребителей, но потом, по мере развития конкуренции электростанций при общем снижении затрат на выработку электроэнергии, тарифы будут снижаться.

В то же время затратный принцип формирования тарифов оправдан только в переходный период - от вертикально управляемой экономики к рыночным отношениям.

В 1994 г. был принят ряд правительственных решений в области тарифной политики, однако работа регулирующих комиссий на общественных началах и разрушенная вертикаль регулирования не позволяли эффективно решать задачи государственного регулирования и принимать действенные меры по исправлению недостатков системы регулирования.

14 апреля 1995 г. был принят Федеральный закон N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"*(2), согласно которому Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) организовывалась как орган исполнительной власти федерального уровня, а региональные энергетические комиссии - как органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Наличие этого Закона, а также разработка и подписание 17 августа 1995 г. Федерального закона N 147-ФЗ "О естественных монополиях"*(3) послужили основой для выхода в свет президентского Указа от 29 ноября 1995 г. N 1194 "О Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации"*(4), согласно которому Комиссия была образована как федеральный орган исполнительной власти и расширила круг своих полномочий. Был создан регулирующий орган в сфере естественных монополий топливно-энергетического комплекса, независимый от других министерств и ведомств, внедрен в повседневную практику процесс цивилизованного регулирования, основанного на соответствующей нормативно-методологической базе формирования тарифов.

Являясь правовым инструментом реализации государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества, тарифное регулирование базируется на тарифной политике, характеризуется определенными принципами и выполняет конкретные функции в механизме государственного регулирования производства, распределения и потребления различных работ, товаров и услуг.

Тарифная политика в области энергетики может быть определена как система оформленных соответствующими нормативными правовыми актами концепций, принципов, стратегических направлений и практических действий уполномоченных субъектов, обеспечивающая согласование интересов государства, предприятий энергетики и потребителей в части производства и потребления продукции энергетики.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии"*(5), в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации определяют основные принципы и методы регулирования тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и на соответствующие услуги.

В акте Правительства РФ используются такие понятия, как: "регулирующие органы" - Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (в настоящее время эти функции осуществляются Федеральной службой по тарифам РФ) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов; "регулируемая деятельность" - деятельность, в рамках которой расчеты за поставляемую продукцию (услуги) осуществляются по тарифам (ценам), которые подлежат государственному регулированию. Тарифы определяются как система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность), а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность. Ценообразование определяется как процесс расчета и установления регулируемых тарифов (цен), применяемых при расчетах за электрическую и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность.

Указанным актом Правительства РФ установлена следующая система тарифов (цен), применяемых для расчетов за электрическую и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги:

1) тарифы (цены) на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке и (или) их предельные (минимальные и (или) максимальные) уровни, включая регулируемый сектор, сектор отклонений и сектор свободной торговли;

2) тарифы на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность) на розничном рынке;

3) тарифы (размер платы) на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической энергии (мощности) и на розничном рынке тепловой энергии (мощности).

Согласно Основам ценообразования регулирование тарифов (цен) основывается на принципе обязательности раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, объемов продукции (услуг), доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации. При установлении тарифов (цен) не допускается повторный учет одних и тех же расходов по указанным видам деятельности. При этом организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, должен осуществляться раздельный учет по следующим видам деятельности: производство электрической энергии; производство тепловой энергии; передача электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети; передача электрической энергии по распределительным сетям; передача тепловой энергии; оказание услуг по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России; организация функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности); обеспечение системной надежности; технологическое присоединение к электрическим сетям; оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике; сбыт электрической энергии; сбыт тепловой энергии.

Основными методами, которые могут применяться при регулировании тарифов, согласно Основам ценообразования, являются метод экономически обоснованных расходов (затрат), метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, а также метод индексации тарифов.

Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии разделяют вопросы ценообразования на оптовом и розничном рынках.

На оптовом рынке регулируются отношения на регулируемом секторе, секторе отклонений, а также секторе свободной торговли. В регулируемом секторе купля-продажа электрической энергии (мощности), в том числе для последующей поставки на экспорт, осуществляется по тарифам, устанавливаемым Федеральной службой по тарифам Российской Федерации.

Основы ценообразования регулируют также отношения, связанные с технологическим резервом мощности, порядком его формирования и размещения в Единой энергетической системе России.

В так называемом "секторе отклонений" ("отклонение" - объем электрической энергии, определяемый как разница между объемами ее фактического производства (потребления) и планового производства (потребления) участником оптового рынка в соответствующий час суток) предусмотрено следующее регулирование. Расчет стоимости отклонений объемов фактического производства (потребления) электрической энергии участников оптового рынка от объемов их планового почасового производства (потребления) осуществляется на основе тарифов регулируемого сектора с учетом повышающих или понижающих коэффициентов в соответствии с Правилами оптового рынка и методикой, утверждаемой Федеральной службой по тарифам Российской Федерации.

Основы ценообразования, регулируя отношения в секторе свободной торговли, устанавливают, что цены этого сектора не могут быть выше предельного уровня, устанавливаемого Федеральной службой по тарифам Российской Федерации. Величина предельного уровня цен в секторе свободной торговли определяется в соответствии с методическими указаниями и Правилами оптового рынка. При этом установлено, что особенности ценообразования на оптовом рынке в части, не урегулированной Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ, определяются Правилами оптового рынка.

Ценообразование на розничном рынке осуществляется следующим образом.

На основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, одобренного Правительством РФ, Федеральная энергетическая комиссия РФ (в настоящее время ФСТ России) устанавливает до принятия в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год предельные минимальные и (или) максимальные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе предельные минимальные и (или) максимальные уровни тарифов для населения. Указанные тарифы могут устанавливаться с календарной разбивкой и с разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до принятия закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливают на розничном рынке тарифы на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе тарифы для населения, в рамках установленных ФСТ России предельных минимальных и (или) максимальных уровней тарифов.

Таким образом, тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую потребителям, представляют собой сумму слагаемых стоимости единицы электрической (тепловой) энергии (мощности), стоимости услуг по передаче единицы электрической (тепловой) энергии (мощности) и иных услуг, оказание которых является неотъемлемой частью процесса поставки энергии потребителям. При этом указанные тарифы устанавливаются регулирующим органом одновременно в трех вариантах. Одноставочный тариф, включающий в себя полную стоимость 1 киловатт-часа поставляемой электрической энергии; двухставочный тариф, включающий в себя ставку за 1 киловатт-час электрической энергии и ставку за 1 киловатт установленной генерирующей мощности; одноставочный (двухставочный) тариф, дифференцированный по зонам (часам) суток.

Потребители, в том числе покупающие часть электрической энергии в секторе свободной торговли, могут самостоятельно выбирать для проведения расчетов за электрическую энергию один из указанных вариантов тарифа, уведомив об этом организацию, поставляющую им электрическую энергию, не менее чем за месяц до вступления в установленном порядке в силу указанных тарифов.

Постановлением Правительства РФ "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии", также утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Правила, разработанные во исполнение ст. 5 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", определяют основания и порядок установления тарифов на электрическую и тепловую энергию, предусмотренного Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации.

Правила регламентируют вопросы установления ФСТ России тарифов на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельные уровни до принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. На основании этих тарифов и (или) их предельных уровней органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до принятия закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливают тарифы на розничном рынке.

Применение льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию при наличии соответствующего решения регулирующего органа допускается при наличии согласования Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (ныне - Федеральная антимонопольная служба).

* * *

Изложенное показывает, что в результате реформы планируется создать механизм рыночного ценообразования в электроэнергетике, для учета возможности производителей и действительных потребностей покупателей электроэнергии.

В настоящее же время тарифы на электрическую и тепловую энергию подлежат государственному регулированию, что порождает проблему наличия нескольких видов перекрестного субсидирования, когда, например, в тарифы для крупных потребителей электроэнергии закладываются "выпадающие доходы" энергоснабжающих организаций от занижения тарифов для населения и иных потребителей электроэнергии. При ликвидации такого вида перекрестного субсидирования возникает вопрос об источнике компенсации энергосбытовым организациям расходов, ведь увеличение тарифов для населения и организаций, финансируемых из бюджета, может повлечь неблагоприятные социальные последствия. Из других видов перекрестного субсидирования необходимо назвать субсидирование между видами энергии (тепловой и электрической), а также межтерриториальное субсидирование, когда пониженные тарифы покупки энергии с оптового рынка для некоторых энергосистем компенсируются повышенным тарифом для других.

Ликвидация всех видов перекрестного субсидирования, вероятно, будет проходить в несколько этапов (постепенно) с обязательным участием государства, которое, по-видимому, в определенной мере должно взять на себя нагрузку снижения тарифов на энергию для малообеспеченных слоев населения.

Анализ существующих норм в области тарифообразования показывает существование ряда недоработок. Так, наряду с отсутствием программы снижения перекрестного субсидирования не имеется и порядка проверки обоснованности расходов по регулируемым видам деятельности, не решена проблема роста непроизводительных расходов в связи с увеличением в ходе реформы количества юридических лиц - субъектов отрасли, не приняты правила, регулирующие деятельность на розничном рынке электроэнергии. Кроме того, определенный риск вызывает осуществляемая в ходе реформы централизация на уровне РФ системы принятия тарифов и параллельное урезание прав субъектов РФ в этой сфере. Определенную угрозу представляет также наметившееся усиление государственного вмешательства в другие отрасли хозяйства РФ, риск приобретения генерирующих мощностей электроэнергетики государственными монополиями и возврат к опосредованному государственному участию в них. Это, в свою очередь, может привести к попыткам установления (в том числе административными методами) тарифов в интересах новых собственников энергогенерирующих объектов.

Таким образом, наряду с очевидными наметившимися положительными тенденциями в сфере тарифообразования существует ряд серьезных вопросов, требующих соответствующего законодательного решения для сохранения достигнутых темпов преобразований в отрасли, устранения сохранившихся диспропорций и недопущения ухудшения социально-политической обстановки в обществе.

С.В. Чуясов,

заместитель директора по правовым вопросам

и реформированию ОАО "Амурэнерго",

филиал "Амурэнергосбыт",

специалист по административному

праву, экономике

С.А. Лоевец,

ведущий инженер производственно-технического отдела

филиала ОАО "Амурэнерго" - "Амурэнергосбыт",

специалист по административному праву,

экономике

"Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Сериков П.Ю. Федеральная энергетическая комиссия: быть или не быть? // Вопросы регулирования ТЭК: Регионы и Федерация. 1999. N 1. С. 50.

*(2) СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

*(3) СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

*(4) СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4770.

*(5) СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 791.