"Кодексом по городу" (интервью с Л.Е. Бандориным, разработчиком ГрК РФ, преподавателем кафедры МГУ им. М.В. Ломоносова, заместителем директора Фонда "Институт экономики города"). (Н. Шиняева, "эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2006 г.)

"Кодексом по городу"
(интервью с Л.Е. Бандориным, разработчиком ГрК РФ, преподавателем
кафедры МГУ им. М.В. Ломоносова, заместителем директора Фонда "Институт
экономики города").

В ближайшие дни ожидается подписание Президентом РФ поправок в Градостроительный кодекс Российской Федерации, уже одобренных Госдумой РФ и Советом Федерации. Комментирует эти поправки один из разработчиков ГрК РФ, преподаватель кафедры МГУ им. М. В. Ломоносова, заместитель директора Фонда "Институт экономики города" Леонид Евгеньевич Бандорин.

Леонид Евгеньевич, согласно новым поправкам, если инвестор подготовил проект планировки, земельный участок может быть предоставлен ему бесплатно или в аренду без проведения аукциона. Как Вы считаете, какие злоупотребления происходят на практике при предоставлении земельного участка инвестору строительства? Как их можно избежать?

- Данное нововведение связано с тем, что осталась неурегулированной деятельность инвестора на застроенных территориях. До принятия поправок применялась общая норма - земельные участки предоставляются только на аукционах. В итоге, когда инвестор "заходил" на застроенную территорию, его основной задачей было "расчистить" ее от прав третьих лиц, то есть выкупить имущество у собственников квартир или нежилых помещений, переселить людей, проживающих по договору социального найма, снести данные объекты и построить новые. По общей норме закона после "расчистки" территории участок должен быть выставлен на аукцион.

Соответственно инвестору не было смысла всем перечисленным заниматься, зная, что потом он может и не получить этот участок. Поэтому в поправках идет речь только о развитии застроенных территорий. Предоставление свободных участков всегда происходит на аукционе. Либо это земельный участок конкретно под застройку дома или помещения, либо так называемое комплексное освоение в целях жилищного строительства - большой неосвоенный земельный участок на аукционе передается в аренду, чтобы были подведены сети инженерно-технического обеспечения, определены границы отдельных земельных участков под застройку и затем прошел выкуп таких участков или их оформление в аренду.

Земельный участок предоставляется без аукциона только применительно к застроенной территории. Но аукцион по продаже права на развитие застроенной территории все равно проводится. Схематично данная процедура выглядит так. Проводится аукцион по продаже права на развитие застроенной территории. Предложивший наибольшую цену победитель аукциона производит перепланировку территории, совершает все обозначенные действия, являющиеся существенными условиями договора о развитии застроенной территории (расселение нанимателей квартир, покупка недвижимости у собственников), и получает земельный участок в собственность бесплатно либо в аренду по ставке земельного налога.

Все эти нормы ставят в правовое русло негативную практику применения инвестконтрактов, на основании которых осуществлялись расселение территорий и их застройка. Существовавшие ранее инвестиционные контракты как юридический документ не защищали интересы инвесторов. Практически все держалось на договоренностях с муниципалитетом. Поэтому на смену инвестконтрактам должен прийти четко прописанный в законе новый вид договора - смешанный гражданско-правовой договор, заключаемый между инвестором и органом местного самоуправления, в котором определяется предмет, существенные условия, условия расторжения в соответствии с ГК РФ.

Помимо описанного института, поправки в ГрК РФ и ЗК РФ касаются и тех земельных участков, которые до 1 октября 2005 г. были отведены по решению о предварительном согласовании места размещения объекта. По десяткам тысяч земельных участков муниципалитетами были вынесены такие решения в последние дни перед наступлением обозначенного срока. Следовательно, указанные участки на 3 года фактически выведены из оборота - именно такой срок дан заявителю на формирование участка и постановку его на государственный кадастровый учет, после чего можно заключать договор аренды и строить.

Поскольку сейчас, по сути, все земельные участки уже распределены, на аукционы предоставлять нечего. Поэтому применительно к таким земельным участкам законодатель изменяет дальнейшую схему деятельности - на завершение процедур подготовки земельного участка для его предоставления на основании ранее вынесенного решения о предварительном согласовании места размещения объекта дается всего 2 месяца, начиная с даты вступления поправок в силу (с 1 января 2007 г.), то есть до 1 марта 2007 г.

Такое решение можно считать политическим. Конечно, срок до 1 марта жесткий, можно сказать, убийственный. Прежде всего законодатель руководствовался тем, что из трехлетнего срока, который идет с 30 сентября 2005 г., уже прошло больше года. Поэтому предполагается, что тот, кто не собрался за этот период, тот и не будет ничего строить в дальнейшем. С другой стороны, те, кто предпринимал активные действия, провел часть работ, могут успеть. Те, кто не работал, не успеют в любом случае. Даже если бы был предоставлен срок в полгода - процедура формирования земельного участка и кадастрового учета требует более длительного времени.

После того как по этой процедуре до 1 марта заключен договор аренды, нужно в течение 6 месяцев с момента заключения данного договора получить разрешение на строительство. Компании - обладатели таких земельных участков должны определиться со своими дальнейшими действиями. Ведь получение решения о предварительном согласовании - некое квазиправо на участок, поскольку само право реально возникает при заключении договора аренды.

Подчеркну, что требование о проведении аукциона с 1 октября касается только жилищного строительства. Для размещения офисных, коммерческих, промышленных, деловых, производственных и иных объектов возможно использование процедуры предварительного согласования, которая будет действовать до 2010 года.

Не породит ли такая процедура предпосылки для злоупотребления муниципалитетами своим правом предоставления?

- Процедура по решению о предварительном согласовании является самой непрозрачной и коррупционной схемой предоставления земельных участков. Если в течение 12 лет 98% земельных участков предоставлялись по предварительному согласованию и только 2% на торгах, то понятно, что от установления пресекательного срока страна резко не перейдет на новую схему. Поэтому предусмотрен переходный период. 2008-2009 гг. будут посвящены налаживанию процедуры аукционов под жилье, а потом с 2010 г. - под иное строительство. Но никто и сейчас не запрещает проводить аукционы по нежилому строительству - решение о форме предоставления принимает муниципалитет.

Существует ли возможность оспаривания итогов аукциона по предоставлению земельного участка?

- Любое решение муниципалитета можно обжаловать - о проведении аукциона, о его итогах, о заключении договора с победителями аукциона. Можно требовать расторжения в судебном порядке договора, заключенного на основании результатов аукциона. Например, базовое условие проведения аукциона - опубликование извещения о проведении аукциона. Как правило, это происходит в печатной форме, но сейчас ГрК РФ и ЗК РФ отдают приоритет сети Интернет, несмотря на ее неурегулированный статус как средства массовой информации.

Законодатели фактически упразднили экологическую проверку нового строительства. Экологи утверждают, что один строительный надзор, выполняя теперь 12 различных экспертиз, не сможет делать это квалифицированно. Есть мнение, что исчезнет институт общественных слушаний как таковой и никакого контроля со стороны граждан за экологическими, да и другими аспектами строительства не будет. Насколько оно верно?

- На сегодняшний момент существует около 10 видов отдельных экспертиз проектной документации, которые проводят различные госорганы. Государственную экологическую экспертизу проводит Росприроднадзор, а в части строительства отдельных зданий и сооружений - Ростехнадзор. На самом деле по духу и смыслу экологического законодательства экологическая экспертиза должна проводиться на предыдущих стадиях, обосновывающих будущую хозяйственную деятельность, - когда готовятся генеральный план города, правила землепользования и застройки и проекты планировки территории.

На наш взгляд, то, что все виды экспертиз проектной документации сведутся в одну единую госэкспертизу, не приведет ни к какому ущербу. Единая госэкспертиза будет проверять объект на все требования безопасности, включая экологические. Другой вопрос, что требования по экологической безопасности не настолько четкие, как, например, противопожарные нормы. Необходимо отделять обязательные требования от рекомендуемых расчетных показателей обеспечения благоприятной окружающей среды. В частности, есть такой показатель, как количество зеленых насаждений на душу населения. По нему Москва опережает все европейские столицы, что очень относительно, - это происходит за счет массива национального парка "Лосиный остров", занимающего 1/15 территории города. Поэтому экологические вопросы должны рассматриваться на стадии планирования развития территории.

Однако проекты генпланов и проекты планировки рассматриваемым нами законом также исключены из объектов государственной экологической экспертизы. Вот это действительно может повлечь негативные последствия для устойчивого развития наших городов и обеспечения экологической безопасности государства в целом. Комитет Госдумы по экологии не отстоял эту позицию, что в высшей степени непрофессионально. Его представители даже не присутствовали на заседаниях по подготовке законопроекта ко второму чтению.

По поводу института общественных слушаний - как раз наоборот, в ГрК РФ прописаны инструменты публичных слушаний в ст. 28, 39. Там четко указано, что существует 5 случаев, когда такие слушания проводятся. Муниципалитеты учатся их проводить. Слушания не разовое, а комплексное мероприятие - они подразумевают извещения, выставки, экспозиции, сбор людей и т.д. При этом необходимо понимать, что это не референдум, не голосование и не согласование с жителями намечаемой деятельности, а процедура, которая обеспечивает публичность принятия решения.

В соответствии с ГрК РФ становится необязательной государственная градостроительная экспертиза. Она будет необходима только при строительстве уникальных объектов, например плотины или атомной станции. Можно ли говорить о том, что федеральный контроль при строительстве городов все-таки необходим?

- Госэкспертиза градостроительной документации (документов территориального планирования) была отменена как обязательная ГрК РФ в 2004 г. Она стала добровольной, поскольку генеральный план принимается в городах представительными органами (законодательными собраниями) и утверждается главой местного самоуправления. Понятно, что ответственные депутаты или мэр всегда предпочтут иметь положительное заключение экспертизы, при этом не обязательно государственной. Ведь если в этом генплане обнаружатся недочеты, финансовую ответственность будет нести именно муниципалитет. Ранее, при утверждении положительных заключений на проектную документацию федеральными властями, никакой ответственности они все равно не несли. Вспомним случай с "Трансвааль-парком" - Мосгосэкспертиза к ответственности не была привлечена, хотя именно она должна была бы ее понести, а не главный архитектор сооружения, так как экспертиза была пройдена и положительное заключение получено.

Поправки в ГрК РФ позволяют использовать муниципальные и неразграниченные земли в качестве залога для привлечения кредитов под строительство коммунальной инфраструктуры. Как Вы думаете, это решит проблему с поиском денег на развитие инфраструктуры для новых жилых районов?

- Думаю, что да. Основная отечественная проблема (если исключить такие застроенные мегаполисы, как Москва) не в отсутствии земельных участков для строительства, а в отсутствии земельных участков, обеспеченных инженерной инфраструктурой, то есть газо-, электро-, водо-, теплосетями. Для того чтобы быть выставленным на земельный аукцион, участок должен быть обеспечен сетями.

Обременение данными расходами инвесторов государством признается нецелесообразным. Поэтому муниципалитету требуются какие-то кредитные ресурсы для строительства такой инфраструктуры. Сейчас по общему правилу Закона "Об ипотеке (залоге недвижимости) " залог земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, запрещен. Но законодатель делает исключение для жилищного строительства.

По мнению одного из наших авторов Лазаревского, точечные изменения в ГрК РФ подчиняют его техническому землеустройству. Кроме того, используется много понятий, противоречащих существующему градостроительному законодательству. Под предлогом особенностей образования новых земельных участков Проект превращает в хаос не только ГрК РФ, но и законодательство о переводе земель. Согласны ли вы с такой точкой зрения?

- Увы, принятый в первом чтении Госдумой законопроект о землеустройстве абсолютно непригоден, здесь я согласен с г-ном Лазаревским. Однако организация работы над этим проектом внушает оптимизм: в первом чтении приняты как законопроект о землеустройстве, так и законопроект "О государственном кадастре объектов недвижимости". Доработка этих проектов объединена: на базе Комитета по гражданскому, административному и уголовному законодательству Госдумы создана рабочая группа, куда входят эксперты Института экономики города, МЭРТ и других организаций, нацеленная на устранение всех недоработок в законопроекте о землеустройстве и, возможно, на объединение всех вопросов в рамках будущего Закона о государственном кадастре объектов недвижимости.

Есть ли другие нормы Закона, которые можно рассматривать как спорные?

- Нами не поддерживалось введение норм о временной передаче распоряжения федеральными сельхозземлями субъектам Российской Федерации. Это очень сомнительные нормы, стимулирующие спекулятивные действия заинтересованных лиц. В России на сегодня действует 1100 федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий сельскохозяйственного назначения. В основном это научно-исследовательские заведения, расположенные либо в городах, либо рядом с ними, которые давно не занимаются основной деятельностью, используют земельные участки не по целевому назначению, а в основном сдают в аренду. Администрацией Президента РФ было предложено политическое решение - прописать механизм возможного вовлечения земель таких организаций в оборот для целей жилищного строительства.

Общий смысл состоит в том, что на полтора года полномочия по распоряжению этими землями, остающимися в федеральной собственности, передаются в субъекты РФ. При этом Правительство РФ устанавливает перечень конкретных предприятий, права которых будут неприкосновенны. Скорее всего он будет не очень обширен. Субъект Федерации за полтора года должен включить этот участок в городскую черту (если он в ней не находится), установить единственно допустимый вид разрешенного использования - жилищное строительство, организовать и провести аукцион по продаже такого земельного участка для жилищного строительства. Опасность применения серых схем существует, но по крайней мере порядок и механизм предоставления таких участков четко прописаны.

Интервью провела

Н. Шиняева,

эксперт "эж-ЮРИСТ"

"эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2006 г.