Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения (А.А. Ялбулганов, "Гражданин и право", N 12, декабрь 2006 г.)

Правовое регулирование оборота земель
сельскохозяйственного назначения

Правовое регулирование оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. (в ред. от 18 июля 2005 г.) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель). Этот закон является неотъемлемой частью системы нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения. Закон об обороте земель (п. 1 ст. 1) регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Он устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из состава упомянутых земель, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Понятие "земли сельскохозяйственного назначения" содержится в ст. 77 Земельного кодекса РФ, согласно которой таковыми признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных воздействий, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

К сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения относятся пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Положения ЗК РФ о сельскохозяйственных угодьях предусматривают особый режим использования этих земель, как предназначенных для жизненно важных публичных нужд со сложно выстроенной системой правового регулирования.

Важно заметить, что действие Закона об обороте земель не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот этих и других категорий земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ.

Необходимо сразу отметить, что Земельный кодекс РФ содержит норму, которой устанавливается, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (п. 6 ст. 27). По смыслу этого положения ЗК РФ, никакие другие нормативные правовые акты, за исключением Закона об обороте земель, не могут регулировать отношения по обороту земель сельскохозяйственного назначения, включая порядок приватизации земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Закон об обороте земель устанавливает, что правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется:

- Конституцией Российской Федерации (ст. 9, 72);

- Земельным кодексом Российской Федерации (п. 6, 7 ст. 27, ст. 79 и др.);

- Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 2 ст. 260);

- Законом об обороте земель;

- другими федеральными законами;

- принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подзаконными нормативными правовыми актами);

- законами субъектов Российской Федерации (земельное законодательство, согласно ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации).

В выстроенной системе правового регулирования отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения значимое место занимают, по нескольким основаниям, законы субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование на региональном уровне нашло отражение в принципах, закрепленных в Законе об обороте земель, на которых основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения. Это следующие принципы: преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов; приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

В то же время федеральный законодатель сформулировал принцип, в соответствии с которым принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. На наш взгляд, это положение призвано упорядочить систему правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения и предотвратить какие-либо злоупотребления в этой сфере.

Активное нормотворчество регионального законодателя в направлении, определенном Законом об обороте земель, способствует реализации идеи разумного и допустимого оборота земель сельскохозяйственного назначения. Так, согласно ст. 4 Закона об обороте земель, минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства РФ о землеустройстве.

В качестве примера можно привести законы ряда субъектов Российской Федерации: Закон от 29 ноября 2004 г. N 55-ОЗ "О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Чукотском автономном округе", Закон Хабаровского края от 30 июня 2004 г. N 201 "Об особенностях регулирования отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения на территории Хабаровского края", Закон Московской области от 12 июня 2004 г. N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области", Закон Красноярского края от 25 декабря 2003 г. N 9-1665 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Красноярского края".

Принципы, закрепленные в Законе об обороте земель, являются неотъемлемой частью основных положений земельного законодательства и развивают их в части, касающейся оборота земель сельскохозяйственного назначения. Один из принципов Закона об обороте земель гласит, что к отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной Законом об обороте земель, применяются нормы иных федеральных законов.

В числе других федеральных законов, регулирующих в той или иной мере рассматриваемые отношения, можно назвать ряд федеральных законодательных актов. Некоторые из них прямо указаны в Законе об обороте земель: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 18 июля 2005 г.), Федеральный закон N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Можно выделить также группу законов прямо не названных, но без которых реализация норм Закона об обороте земель представляется невозможной.

Так, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (в ред. от 17 апреля 2006 г.) в ст. 7 содержит закрытый перечень случаев, носящих исключительный характер, при наступлении которых допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков (в составе таких земель) из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случае консервации земель*(1).

Из других законов можно также назвать Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока", Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2004 г.) "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и др.

Правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в том числе подзаконными нормативными правовыми актами. Среди них особо важное место на определенном этапе развития земельных отношений занимали указы Президента РФ. Необходимо отметить, что многие указы, регулировавшие земельные отношения, утратили силу в связи с принятием Земельного кодекса РФ и других федеральных законов, тем самым завершив столь нужную миссию по "латанию пробелов" на этапе формирования нового земельного законодательства.

Постановления Правительства РФ, ведомственные акты также имеют определенное значение в регулировании земельных отношений. Они восполняют, конкретизируют или развивают нормы законодательных актов, в том числе затрагивающих вопросы оборота земель сельскохозяйственного значения.

Завершая рассмотрение данного вопроса, необходимо акцентировать внимание на одном из главных принципов, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, - на принципе сохранения целевого использования земельных участков. Этот принцип является цементирующим для всех норм земельного законодательства Российской Федерации об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а его строгое соблюдение можно рассматривать как гарантию сохранения земель сельскохозяйственного назначения, как основу жизнедеятельности населения и страны в целом.

А.А. Ялбулганов,

доктор юридических наук, профессор

"Гражданин и право", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Согласно п. 6 ст. 13 ЗК РФ, консервация земель с изъятием их из оборота допускается в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий в порядке, установленном Правительством РФ.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. и доп.) установил понятие деградации земель сельскохозяйственного назначения. Под ней понимается ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействия. Под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота", допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе: а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается также в случае создания особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп.), под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.