Выборы без выбора или новое избирательное законодательство как индикатор отмирания элементов демократии в России (Л.Ю. Грудцына, "Адвокат", N 12, декабрь 2006 г.)

Выборы без выбора или новое избирательное законодательство как
индикатор отмирания элементов демократии в России

Вплоть до недавнего времени согласно п. "а" ч. 2 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1) выборы признавались несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 20% от числа внесенных в списки избирателей (минимальный порог явки). Более того, в Законе предусматривалась возможность повышения этого минимального процента для выборов в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, согласно ч. 4 ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" ЦИК России признает выборы депутатов Государственной Думы несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей. При выборах Президента России на избирательные участки должно прийти не менее 50% от общего числа зарегистрированных избирателей; при выборах депутатов Государственной Думы - не менее 25% от общего числа зарегистрированных избирателей. Что касается отдельных областей, республик и т.д., там это оставлено на усмотрение местных властей, но в среднем нижняя грань - не меньше 20%*(2).

Итак, сначала исчезли выборы депутатов-одномандатников, была установлена норма о полностью пропорциональных, "партийных" выборах, потом невероятно высоко (до 7%) поднят порог прохождения партий в Государственную Думу, затем отменены выборы губернаторов, исчезла из бюллетеней графа "против всех"*(3), теперь отменили минимальный порог явки на выборы и досрочное голосование. Все это означает радикальную реформу российского избирательного законодательства в направлении отхода от конституционных норм и международных стандартов*(4).

Соединение названных элементов в единую мозаику в совокупности с недавним созданием второй проправительственной партии дает безрадостную картину:

- продуманное поэтапное лишение граждан России важных элементов их политических (избирательных) прав;

- устранение даже намека на реальную оппозицию партии власти;

- имитация существования альтернативных выборов, поскольку за власть будут "бороться" две искусственно созданные сверху проправительственные партии.

Очевидно, ни о каком диалоге власти и общества сейчас говорить не приходится. Кстати, создание Общественной палаты РФ*(5) вполне вписывается в схему разворачивающейся на наших глазах реформы. Власть пытается сымитировать диалог с обществом, сделать его таким, каким он видится ей. Общество уже никто не спрашивает.

Несмотря на то что поправки в избирательное законодательство об отмене минимального порога явки на выборы были озвучены совсем недавно, вызвав в целом негативную реакцию общества, их обсуждение и голосование в Государственной Думе заняли всего 40 минут. За законопроект депутаты отдали 342 голоса (при необходимых для прохождения 226), против высказалось 99 человек, воздержавшихся не было.

Представлявший законопроект заместитель председателя комитета по конституционному законодательству, член "Единой России" А. Москалец заявил, что отмена порога явки вызвана необходимостью повышения ответственности граждан за выполнение требований законодательства о выборах*(6). Об ответственности государства перед гражданами как будто забыли:

Вспомним, что одним из основных признаков правового государства*(7) является взаимная ответственность личности и государства. Это - важная составная часть объективно складывающегося в обществе права, а не продукт волеизъявления государства. Взаимная ответственность проявляется в том, что в своих взаимоотношениях личность и государство выступают равными партнерами и обладают взаимными правами и обязанностями. Государство не только вправе требовать от личности выполнения обязанностей, установленных законом, но и само несет ответственность перед личностью, выполняя определенные обязанности*(8). Следовательно, человек может требовать от государства исполнения его обязанностей, в частности обеспечения реальности закрепленных в Конституции РФ прав и свобод, обеспечения реализации своих избирательных прав, восстановления нарушенных прав и свобод, устранения препятствий к их осуществлению и т.д. В правовом государстве должны быть законодательно закреплены возможности и их гарантии (реальные рычаги давления), позволяющие личности требовать от государства исполнения его обязанностей.

Инициативу партии власти А. Москалец мотивировал заботой о конституционных правах граждан со следующей аргументацией: Россия - правовое государство, каждый россиянин является самостоятельным субъектом права и, соответственно, сам должен решать, участвовать ему в выборах или нет. Ведь государством гарантируется свобода волеизъявления, и никто не вправе принуждать граждан голосовать. Но ведь законодатель уже позаботился об этом. Согласно ст. 1 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" участие гражданина РФ в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина РФ к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

А. Москалец пояснил позицию партии власти: даже если в выборах примет участие (условно) пять человек, никто отныне не назовет такие выборы нелегитимными*(9). Нелегитимными, быть может, и не назовет (тем более что поправки в избирательное законодательство внесены в законном порядке и с соблюдением всех процедур, и формально они не противоречат ст. 32 Конституции РФ), однако демократическими такие выборы уже не будут, поскольку с принятием этой поправки власть убрала один из немногих оставшихся в России "рычагов демократии" - борющиеся за власть субъекты понимают, что одно из условий их победы - привлечение как можно большего числа сторонников на выборы, их массовый приход.

Выборы - это всегда борьба за власть, победить в которой можно, предприняв определенные действия: заинтересовать своего потенциального избирателя, обещать выполнение его наказов, в конце концов, что-то сделать для избирателя! Ради этого избиратели идут на выборы, надеясь, что может своим голосом повлиять на ситуацию в стране. Таким образом, польза минимального барьера явки на выборы очевидна - это еще один (не лишний) дополнительный стимул для кандидатов делать добро или хотя бы обещать его избирателям!

Спикер Госдумы Б. Грызлов прокомментировал такое стремительное изменение избирательного законодательства накануне предстоящих выборов 2007-2008 гг. предельно коротко: "Думаю, что поправки, касающиеся отмены порога явки на выборах и отмены досрочного голосования, это понятные поправки"*(10).

Глава ЦИК России А. Вешняков был весьма осторожен в оценках, но высказался довольно неожиданно: "Если исходить из мировой практики, то, действительно, во многих странах мира никакого барьера по явке для признания выборов состоявшимися не существует. Эта позиция не противоречит международным избирательным стандартам. В то же время в России немного другое отношение к такого рода инициативам, поэтому ЦИК и не является автором этой поправки. Мы полагаем, что, может быть, она преждевременна"*(11).

С формальной точки зрения отмена нижнего порога явки избирателей - вполне логичное решение, ведь практически нигде в мире, по крайней мере, среди развитых демократических стран, его не существует. Нет этого в Англии, США и европейских странах, на опыт которых ссылаются авторы поправок. По логике, если человек не хочет голосовать, то это его добрая воля и личное право. С другой стороны, фактом своей неявки на выборы они могли влиять на их исход, а значит - предопределять волю тех, кто пришел и проголосовал: Однако никакого противоречия здесь нет. Ведь демократия - это власть народа, т.е. большинства. Иными словами, мнение большинства должно быть учтено властью. Если пришло и выразило свою волю путем голосования менее 20% избирателей (т.е. меньшинство), то и большинство самим фактом неявки на выборы (бойкота) также выразило свою волю и определенную (негативную) позицию как по отношению к существующему политическому режиму, так и по отношению к представленным кандидатам*(12), и в условиях демократии мнение этого большинства должно оказаться решающим!

В постановлении от 2 марта 1987 г. по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии" Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что при регулировании избирательной системы за государством признаются значительные пределы усмотрения: избирательное законодательство, различающееся в разных странах, время от времени изменяется и должно оцениваться в свете политического развития конкретной страны, поэтому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при том условии, что избирательная система обеспечивает свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти. Поэтому ссылки сторонников отмены нижнего порога явки избирателей на США и другие развитые демократические страны в данном случае по меньшей мере некорректны.

Россия - не Америка, у нас совершенно иная политическая ситуация, другой менталитет граждан, иные традиции и реалии жизни. Как справедливо отметил глава ЦИК России А. Вешняков, российские избиратели могут расценить такое нововведение как свидетельство неуважения к ним со стороны власти, как ее попытку упростить себе жизнь.

По мнению председателя Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Э. Памфиловой, отмена минимального порога явки избирателей на выборах в России наряду с отменой графы "против всех" снизит интерес к выборам: "В отмене минимального порога явки избирателей на выборах не было бы ничего страшного, если бы не ситуация, сложившаяся в нашем избирательном законодательстве. Отмена графы "против всех", очень высокий семипроцентный барьер прохождения партий в Думу, слабая партийная конкуренция - все это вместе резко ограничивает у российских избирателей возможность выбора. С учетом того, как используется административный ресурс, получается, что выбирать не из чего".

Помимо повышения ответственности избирателей, инициаторы законопроекта декларировали его направленность на противодействие экстремистским проявлениям в ходе избирательных кампаний. Согласно поправкам в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" агитационные материалы, выпускаемые в ходе предвыборных кампаний, не должны содержать коммерческую рекламу. В эфир запрещается транслировать призывы голосовать против того или иного кандидата, запрещается распространять информацию, способствующую созданию отрицательного отношения к оппоненту. Де-факто в России запрещается критиковать партию власти. Иными словами, о "Единой России" отныне можно говорить как о покойнике: хорошо или ничего.

Если отменен порог явки, весь интерес партии будет заключаться только в том, чтобы мобилизовать своих сторонников. Если это партия власти, то ее сторонники - это, очевидно, чиновники, их семьи и родственники обязательно придут на выборы, ведь нахождение у власти - залог сохранения и дальнейшего роста их благосостояния. Да, в масштабах страны таких избирателей немного - несколько процентов. Однако после отмены минимального порога явки на выборах и их количества хватит, чтобы сделать "политическую погоду" в стране. Другая же (гигантская) часть избирателей, апатичная и отчаявшаяся что-либо изменить путем голосования, просто не придет на выборы. И никто не обратит внимания на массовый бойкот выборов, а ведь это диагноз политическому режиму и руководству страны.

Нельзя кардинально менять избирательное законодательство перед очередным циклом выборов. Как представляется автору, последствия отмены минимального порога явки на выборы будут следующими:

1) однозначно повысится проходимость партии "Единая Россия", поскольку, так уж сложилось, что среди приходящих на выборы российских избирателей приблизительно 1/3 составляют пенсионеры, в большинстве своем голосующие за партию власти. Помимо электората пенсионного возраста за существующую власть голосует и значительная часть провинциальных избирателей. Это люди, не очень понимающие, что такое выборы, что такое политические права, для которых участие в выборах - скорее ритуальная обязанность, чем право гражданина;

2) будет отстранена всякая оппозиция, т.е. уменьшаются шансы оппозиционных либерально-демократических партий получить избирательные мандаты. Как известно, у либерально-демократических партий самый неактивный электорат (не только в России, но и в зарубежных странах). Соответственно, при низкой явке "недобирают" как раз партии либерального толка. Отсекается существующая пока возможность мобилизовать неактивных избирателей путем объявления перевыборов;

3) произойдет окончательный отрыв власти от населения страны. Желая оградить себя от мнимой угрозы оппозиции, власть на самом деле добьется только одного - полностью лишится обратной связи с обществом. Ведь основная задача демократических институтов в том, чтобы налаживать прочный и бесперебойный диалог власти и общества. Когда же все это зажимается, власть оказывается наедине сама с собой;

4) уйдет в прошлое интерес народа к институту выборов, поскольку с учетом принятых поправок в избирательное законодательство выборы, по существу, заставят забыть главный демократический тезис "все решает большинство". Отмена порога явки позволит действующей власти проводить выборы в тишине и отказаться от реальной работы с избирателями.

Отмена нормы о пороге явки избирателей, при котором выборы считаются состоявшимися, выхолащивает саму идею участия народа в государственном строительстве, позволяя правящей элите оставаться у власти сколь угодно долго. Становится декоративной норма ст. 32 Конституции РФ, согласно которой избирательные права можно определить как правомочия гражданина участвовать в управлении делами государства посредством выборов*(13).

Существует и другой парадокс. Разве нормальна ситуация, при которой, например, парламент или Президент России представляет ничтожно малое число граждан? Действительно, представим себе, что на выборы явилось 10% населения страны, из них 70% проголосовало за кандидата на пост Президента Российской Федерации. Таким образом, Президент де-факто избран всего 10% избирателей, а Президентом он становится для 100% населения. Это и абсурдно, и недемократично.

За последние годы интерес людей к выборам и к политике вообще сильно упал. Зачем ею интересоваться (тратить свое время, которое с успехом можно потратить, например, на зарабатывание денег), если не можешь на нее повлиять? И когда в этой ситуации отменяется еще и нижняя планка, то вполне вероятно, что на самом деле будет голосовать подавляющее меньшинство.

Как представляется автору, на сегодняшний день есть серьезные сомнения в том, является ли де-факто наше государство хоть в какой-то степени демократическим и правовым, если с завидным постоянством вносятся изменения в избирательное законодательство, ущемляющие права и свободы граждан.

Нет сомнений в том, что выборы в России будут всегда, ведь этот политический ритуал нужен самой власти, хотя она и превращает его в полную бессмыслицу.

Как говорится, времена не выбирают... Однако, не имея возможности выбрать себе время жизни, можно попытаться ее изменить. Активными протестами и противостоянием процессу построения полицейского государства в нашей стране.

Л.Ю. Грудцына,

кандидат юридических наук, член Российской академии

юридических наук, адвокат Московской коллегии адвокатов "Адвокат"

"Адвокат", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(2) На последние выборы Президента РФ в 2004 г. пришло 64% избирателей; на выборы в Государственную Думу - более 50%; в местных выборах участвуют приблизительно 30-40%.

*(3) Право на голосование "против всех" (так называемое протестное голосование) имеет серьезное конституционное обоснование, кстати, блестяще сделанное Н.С. Бондарем и А.А. Джигаряном в работе "Конституционная ценность избирательных прав граждан" (М.: Формула права, 2005. С. 165-191).

*(4) Согласно ст. 3 Протокола N 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод подписывающие ее государства обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти.

*(5) Напомним, что помимо критики внутри нашей страны, идею Общественной палаты раскритиковали и за ее пределами: авторы резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России в своем многостраничном докладе написали следующее: "...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество, с другой". Действительно, если внимательно вчитаться в ст. 1 (общие положения) и 2 (Цели и задачи Общественной палаты), то нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей, и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа.

*(6) См.: Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-2006".: www.vibori.unfo.

*(7) Наряду с верховенством права и закона, принципом разделения властей, реальностью прав личности, обеспечением ее свободного развития, соответствием внутреннего законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права.

*(8) Например, ответственность депутатов перед избирателями; дисциплинарная, гражданско-правовая или уголовная ответственность должностных лиц любого уровня за невыполнение своих обязанностей перед конкретными субъектами права.

*(9) См.: Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-2006".: www.vibori.unfo.

*(10) См. официальный сайт Бориса Грызлова: www.grizlov.ru.

*(11) См. официальный сайт Общественной палаты РФ: www.oprf.ru - мониторинг СМИ за 10 ноября 2006 г.

*(12) Например, в 2000 г. Законодательное собрание Иркутской области не могло начать свою работу, поскольку на прошедших выборах удалось избрать только 28 из 45 депутатов, что меньше необходимых по закону 2/3 депутатского корпуса. Причина низкой активности избирателей - "грязные" политтехнологи, использованные штабами некоторых кандидатов. Бойкот выборов и протестное голосование были попыткой общества "достучаться" до власти, симптомами, на которые власть не обратила внимания, более того, отмахнулась от них.

*(13) См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. - М.: Формула права, 2005. С. 30.