О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений (Е.А. Суханов, "Законодательство", N 12, декабрь 2006 г.)

О развитии гражданско-правового статуса государственных и
муниципальных учреждений

Государственные и муниципальные учреждения, финансируемые собственником, в отечественном правопорядке составляют единственную разновидность некоммерческих организаций, не имеющих права собственности на свое имущество. Это - реликт прежней правовой системы (наряду с унитарными предприятиями, также не являющимися собственниками), в принципе немыслимый для обычных юридических лиц, ибо участники нормального гражданского (имущественного) оборота - собственники своего имущества, самостоятельно отвечающие им по своим долгам. Признание же таковыми учреждений юридически означало бы переход их имущества в частную собственность этих юридических лиц, т.е. его приватизацию, а также устранение государства (публично-правового образования) от выполнения некоторых его конституционных задач (ср., например, п. 2 ст. 7, п. 1 ст. 41, п. 2 ст. 43 Конституции РФ), что представляется несвоевременным.

Будучи некоммерческими организациями, учреждения не должны приносить доход своим учредителям, ибо предназначены для выполнения не экономических (хозяйственных), а управленческих, социально-культурных и тому подобных функций (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Данное положение, в частности, исключает для их потенциальных кредиторов возможность обращения взыскания на их имущество (кроме денежных средств), которое затруднило бы выполнение учреждениями названных функций, а для них самих - возможность банкротства, свойственную коммерческим организациям. Поэтому в целях охраны интересов их контрагентов - других участников гражданского оборота - законом установлена субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений собственника их имущества, т.е. их учредителя (п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Очевидно, что собственник (учредитель) всячески стремится избавиться от такой ответственности либо значительно ограничить возможности ее применения. Именно этим объясняется, например, появление в нашем праве "автономных учреждений" - новой разновидности юридических лиц, главную особенность статуса которых как раз и составляет отсутствие субсидиарной ответственности государства (публично-правового образования) по их долгам. При этом, поскольку речь, как правило, идет об интересе публичных собственников*(1), появляется возможность осуществить это с помощью публичного, в данном случае - бюджетного (финансового) законодательства, т.е. так или иначе использовать потенциал публичной власти в противоречии с основополагающим гражданско-правовым принципом юридического равенства сторон гражданских правоотношений.

В последние десятилетия государство (публично-правовые образования) постоянно недофинансировало (а нередко и вовсе не финансировало) многие свои учреждения. В связи с этим еще в самом начале 1990-х годов законодательство (в законах о собственности) вынуждено было разрешить таким учреждениям наряду с основной (слабо финансируемой) деятельностью осуществлять еще и "деятельность, приносящую доходы", т.е., по существу, позволило вести определенным образом ограниченную предпринимательскую деятельность. При этом было вполне очевидно, что данная вынужденная обстоятельствами реальной жизни ситуация неизбежно ведет к искажению существа гражданско-правового статуса данных некоммерческих организаций.

Такая возможность была окончательно закреплена ст. 298 ГК РФ, установившей даже право учреждения "самостоятельно распоряжаться" указанными доходами и приобретенным за их счет имуществом, которое должно было учитываться на отдельном балансе учреждения*(2). Тем самым имущество учреждения подлежало разделению на две части, имевшие различный правовой режим: одна часть, полученная от собственника-учредителя (в виде бюджетного финансирования и приобретенного за его счет имущества), находится у учреждения на праве оперативного управления (ст. 296 и п. 1 ст. 298 ГК РФ), а другая часть, "заработанная" самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его "самостоятельное распоряжение", которое в литературе поспешили объявить самостоятельным вещным правом*(3). Между тем ситуация "раздвоения" имущественного режима невозможна для обычного юридического лица, все имущество которого составляет объект его права собственности и учитывается в едином бухгалтерском балансе (что вновь подтверждает искусственность конструкции юридического лица-несобственника и ее несоответствие условиям нормального рыночного оборота).

Однако государство последовательно способствовало тому, чтобы бюджетные учреждения выходили за рамки деятельности, соответствующей целям их создания, путем постоянного расширения их специальной правоспособности, фактически поощряя оказание ими разного рода платных услуг, сдачу в аренду полученного от учредителя недвижимого имущества и т. д. Такой подход позволял продолжать недофинансирование бюджетных учреждений, например, в части оплаты освещения, отопления, водоснабжения и т. п. Эти расходы учреждения были вынуждены покрывать из заработанных ими, а не полученных по смете денежных средств. Но и при их отсутствии субсидиарная ответственность собственника-учредителя (за счет средств соответствующего бюджета) все равно не наступала, ибо учреждение ссылалось на недостаток или отсутствие бюджетного финансирования как на отсутствие своей вины, что по сложившемуся в арбитражно-судебной практике толкованию ст. 401 ГК РФ освобождало его от ответственности за неуплату долга, а тем самым - и его учредителя от субсидиарной ответственности по таким долгам.

Наконец, в ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете со второй половины 1990-х годов до 2002 г. постоянно включались нормы о том, что все иные законодательные акты действуют лишь в части, не противоречащей данному закону (т.е. лишь в части, обеспеченной соответствующим бюджетным финансированием). Поэтому отсутствие бюджетных средств, даже заранее запланированное, служило легальным основанием для освобождения государства от всякой имущественной ответственности по своим прямым и дополнительным обязательствам.

По мере получения и самостоятельного использования учреждениями все более значительных внебюджетных средств публичные собственники-учредители стали рассматривать их как важный дополнительный источник финансирования деятельности своих учреждений, который должен находиться под их полным контролем. Он был установлен нормами Бюджетного кодекса (БК) РФ 1998 г., согласно которым все доходы бюджетного учреждения, включая доходы от разрешенной ему предпринимательскои деятельности, должны отражаться в его единой смете доходов и расходов (п. 3 ст. 161 БК РФ), причем последний вид доходов подлежит зачислению на единый лицевой счет учреждения в территориальном органе федерального казначейства (п. 4 ст. 254 БК РФ). Тем самым учреждения были не только лишены права вкладывать свои доходы в коммерческие банки (и получать за счет этого соответствующие проценты, которые фактически стало использовать государство), но и было парализовано правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их раздельном учете, а следовательно, и право самостоятельно распоряжаться ими лишилось реального смысла*(4).

Кроме того, согласно п. 1 ст. 225, п. 4 ст. 226 и ст. 227 БК РФ денежные обязательства бюджетных учреждений не должны превышать объем, установленный в доведенных до них лимитах и утвержденных им сметах доходов и расходов. В противном случае орган, исполняющий соответствующий бюджет, может отказаться подтвердить эти обязательства, что повлечет не только отказ от их оплаты за счет бюджетных средств, но и фактическое исключение субсидиарной ответственности собственника-учредителя перед третьими лицами - контрагентами своего учреждения. Следовательно, контрагенты учреждений, по сути, обязаны при заключении договоров с учреждениями проверять, укладываются ли обязательства их договорных партнеров в соответствующий лимит и предусмотрены ли они сметой. В иной ситуации они рискуют не получить оплаты поставленных ими учреждению товаров, произведенных работ или оказанных услуг, поскольку все иное (кроме денежных средств) имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Данные правила рикошетом бьют и по самим учреждениям, ибо превращают их в крайне ненадежных участников имущественного оборота, с которыми становится просто опасно иметь дело.

Таким образом, к настоящему времени "с помощью" бюджетного законодательства как будто бы завершилась начатая в середине 1990-х годов тихая "эволюция" гражданско-правового статуса бюджетных учреждений. Теперь государственные и муниципальные учреждения обязаны самостоятельно платить по всем своим долгам (например, перед энергоснабжающими или ремонтными организациями) при отсутствии или недостатке выделенных для этого бюджетных средств, а предусмотренное Гражданским кодексом "право самостоятельного распоряжения" учреждений полученными внебюджетными доходами, как и субсидиарная ответственность их собственников, фактически парализованы бюджетным законодательством.

В результате налицо несомненная экономия бюджетных средств и освобождение бюджета от "излишних" расходов, а вместе с тем - весьма странный гражданско-правовой статус финансируемого собственником учреждения. С одной стороны, оно вынуждено самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, оставаясь некоммерческой государственной (муниципальной) организацией, полностью подконтрольной учредителю-собственнику. С другой стороны, этот последний, по сути, устранен от имущественной ответственности по долгам своего учреждения, притом что имущество учреждения (кроме денежных средств) недоступно для взыскания кредиторов, а отсутствие (недостаток) у учреждения денежных средств фактически стало основанием для освобождения его от имущественной ответственности по своим обязательствам, что немыслимо для обычного юридического лица и превращает учреждение в крайне ненадежного с точки зрения платежеспособности контрагента. Такая юридическая конструкция неизбежно вызывает серьезные сомнения в самой целесообразности ее существования, ибо обычный участник гражданских правоотношений в нормальной ситуации вряд ли захочет иметь дело с подобным субъектом.

Изложенное позволяет оценить огромное значение рассматриваемых постановлений Пленума ВАС РФ*(5), по существу возродившего к жизни фигуру бюджетного учреждения как относительно нормального участника гражданско-правовых отношений. При этом необходимо подчеркнуть, что в силу п. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(6) постановления Пленума ВАС РФ обязательны для других арбитражных судов Российской Федерации, а тем самым - и для всех сторон потенциальных споров, т.е. имеют формальное значение источника права.

С этой точки зрения следует прежде всего отметить, что, согласно абз. 4 п. 2 Постановления N 21, п. 2 ст. 42 и п. 3 ст. 161 БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, а закрепляют лишь особенности их учета. Поэтому нормы бюджетного законодательства не изменяют закрепленный Гражданским кодексом объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества. Таким образом, высший судебный орган не только прямо подтвердил сохранение предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ "права самостоятельного распоряжения", но по сути указал, что попытки ограничения или иного истолкования содержания этого гражданского права бюджетным законодательством выходят за пределы компетенции последнего, установленной ст. 1 БК РФ.

Основываясь на этом положении, Пленум ВАС РФ дал четкие разъяснения относительно субсидиарной ответственности собственника (учредителя) по долгам созданного им учреждения как особого вида субсидиарной ответственности (абз. 3 п. 4 Постановления N 21). Он указал, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением утвержденной сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника к субсидиарной ответственности по таким обязательствам (п. 6 Постановления N 21 и п. 15 Постановления N 23). Тем самым предусмотренные ст. 225-227 БК РФ правила об обязательном подтверждении собственником сметных расходов своего учреждения приобрели изначально свойственный им учетно-технический, а не юридический (и уж во всяком случае - не гражданско-правовой) характер.

Недофинансирование учреждения собственником более не может ни свидетельствовать об отсутствии вины учреждения в неисполнении соответствующих обязательств, ни, следовательно, являться основанием для освобождения его от ответственности, а его собственника - от субсидиарной ответственности по таким долгам учреждения (п. 8 Постановления N 21). В этом вопросе Пленум ВАС РФ вполне обоснованно и вместе с тем кардинально изменил даже сложившуюся ранее судебно-арбитражную практику рассмотрения таких споров, что можно лишь всячески приветствовать.

Наконец, он вновь прямо указал на недопустимость ограничения объектов взыскания по обязательствам собственника-учредителя, в том числе и в порядке его субсидиарной ответственности по долгам своих учреждений, исключительно средствами соответствующего бюджета, поскольку публично-правовое образование в соответствии с законом (ст. 126, 214, 215 ГК РФ) отвечает по обязательствам всем имуществом своей казны (абз. 3 п. 2 Постановления N 23)*(7), т.е. всем нераспределенным среди своих юридических лиц имуществом. Тем самым лишаются смысла попытки ограничения ответственности государства с помощью запрещения обращения взыскания на бюджетные средства, установленного бюджетным законодательством, а также неоднократно высказывавшиеся ранее на весьма авторитетном уровне опасения "разрушить бюджет" путем удовлетворения вполне обоснованно предъявленных к государству судебных исков.

Более того, по существу вновь разъяснено, что государство и другие публично-правовые образования в соответствии с общим правилом п. 1 ст. 124 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, т.е. прежде всего в имущественном обороте, выступает на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это касается и отношений имущественной (гражданско-правовой) ответственности по обязательствам, которые также не должны искажаться бюджетным законодательством, тем более выходящим за пределы установленной для него сферы действия.

Пленум ВАС РФ также разъяснил, что субсидиарная ответственность собственника распространяется и на долги его учреждения, возникшие в связи с осуществлением последним "приносящей доходы деятельности", а не только в связи с исполнением сметы бюджетных расходов (п. 5 Постановления N 21). Это разъяснение основано на аутентичном толковании правила п. 2 ст. 120 ГК РФ, согласно которому собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по любым его обязательствам, в том числе и внебюджетным, т.е., по сути, за предоставленное им своему учреждению право (разрешение) осуществлять приносящую доходы деятельность. Поскольку по смыслу п. 2 ст. 298 ГК РФ наличие у учреждения такого права не является обязательным атрибутом его статуса, а целиком зависит от воли его собственника-учредителя, последний, очевидно, должен определенным образом контролировать осуществление такого права (в частности, соблюдение предусмотренных им границ такой деятельности) и соответственно нести субсидиарную ответственность по возникающим в связи с этим долгам учреждения.

Вместе с тем, согласно п. 3 Постановления N 21 взыскание по долгам учреждения не может быть обращено на любое его имущество (кроме денежных средств), в том числе и на имущество, полученное за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Иначе говоря, объектом взыскания кредиторов по долгам учреждения являются только имеющиеся у последнего денежные средства, но в том числе и полученные им за счет внебюджетных источников (находящиеся на его едином лицевом счете в отделении казначейства). Все иное имущество учреждения, включая приобретенное за счет внебюджетных средств, забронировано от взыскания кредиторов.

Из этого можно сделать вывод о том, что Пленум ВАС РФ согласился с предусмотренным бюджетным законодательством объединением "бюджетного" и "внебюджетного" имущества учреждения, парализующим правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их самостоятельном раздельном бухгалтерском учете. Тем самым он по сути распространил на "внебюджетное" имущество учреждения режим права оперативного управления, хотя и в несколько расширенном варианте: если в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение вообще лишено права распоряжения "бюджетным" имуществом, то в отношении "внебюджетного" имущества за ним сохраняется предусмотренное п. 2 ст. 298 ГК РФ "право самостоятельного распоряжения", видимо, включающее и возможности его отчуждения по усмотрению учреждения. В свою очередь, оно представляет собой элемент (правомочие) имеющегося у учреждения права оперативного распоряжения своим имуществом (тем более, что, как уже отмечалось, такое правомочие совсем не обязательно имеется у каждого учреждения).

Можно считать, что теоретическая дискуссия о характере предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ "права самостоятельного распоряжения" (является ли оно разновидностью права оперативного управления, права хозяйственного ведения или самостоятельным гражданским правом) разрешена путем признания этого права арбитражно-судебной практикой разновидностью права оперативного управления. Такой подход и ранее довольно убедительно обосновывался авторитетными представителями этой практики, в частности, В.В. Витрянским. Следует признать, что он соответствует смыслу норм, включенных в главу 19 ГК РФ (с учетом правила ст. 120 ГК РФ), не содержащую правил об иных правах, нежели хозяйственное ведение и оперативное управление. В любом случае необходимо признать, что рассмотренные постановления Пленума ВАС РФ внесли весьма серьезный вклад в развитие как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины.

Е.А. Суханов,

доктор юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского

права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 12, декабрь 2006 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Хотя организационно-правовая форма учреждения не исключает существования частных учреждений, их количество сравнительно невелико, что позволяет оставить их за рамками данного рассмотрения.

*(2) Согласно п. 7 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изменениями) образовательное учреждение наделяется правом самостоятельного распоряжения денежными средствами, полученными за счет внебюджетных источников, но не приобретенным за их счет имуществом. Следует отметить, что данный закон в целом отличается крайне низким уровнем юридической техники и наличием многочисленных противоречий с основополагающими правилами ГК РФ, в связи с чем содержащейся в названном правиле формулировке не следует придавать принципиального значения.

*(3) См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, O.K. Толстого. 6-е изд. М., 2002. Т. 1. С. 489, 516 (автор соответствующих глав - О.K. Толстой).

*(4) Согласно абз. 2 п. 6 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение при исполнении единой сметы доходов и расходов формально "самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников" (при необходимости обязательного утверждения данной сметы собственником!), но не в использовании приобретенного за их счет имущества (ср. также п. 7 ст. 39 Закона РФ "Об образовании").

*(5) Имеются в виду прежде всего постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждении, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21) и N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23) // СПС "Гарант".

*(6) СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

*(7) Впервые такое разъяснение было дано еще в абз. 3 п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (Вестн. ВАС РФ. 1996. N 9). Однако впоследствии оно практически не использовалось судебной практикой, по сути следовавшей в русле положений бюджетного законодательства, несмотря на содержавшиеся в нем явные противоречия основополагающим нормам ГК РФ.