"Об участии государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте" (интервью с А.Е. Шерстобитовым, профессором, заместителем декана юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова по научной работе и М.Ф. Ивлиевой, доцентом, исполняющей обязанности заведующего кафедрой финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова) ("Законодательство", N 12, декабрь 2006 г.)

"Об участии государственных и муниципальных учреждений в гражданском
обороте" (интервью с А.Е. Шерстобитовым, профессором, заместителем декана
юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова по научной работе и
М.Ф. Ивлиевой, доцентом, исполняющей обязанности заведующего кафедрой
финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова)

Актуальны ли июньские решения Пленума ВАС РФ для сферы образования? Как определяется порядок приобретения государственными вузами товаров, работ и услуг для собственных нужд? Есть ли отличия в использовании бюджетных и внебюджетных средств государственными учреждениями?

В связи с принятием Пленумом ВАС РФ 22 июня 2006 г. ряда постановлений*(1) редакция попросила уточнить некоторые подробности применения норм Гражданского и Бюджетного кодексов в деятельности государственных и муниципальных учреждений заместителя декана юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова по научной работе профессора А.Е. Шерстобитова и исполняющую обязанности заведующего кафедрой финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова доцента М.Ф. Ивлиеву.

- Андрей Евгеньевич, насколько актуальны проблемы, освещенные в июньских постановлениях Пленума ВАС РФ?

- На практике абсолютно все государственные и муниципальные учреждения испытывают немалые трудности, связанные с расходованием как бюджетных, так и внебюджетных средств для осуществления своей деятельности. Поскольку нам ближе всего положение дел в сфере высшего образования, хотелось бы отметить наиболее важные проблемы именно в этой области.

После принятия Бюджетного кодекса РФ и перевода счетов государственных учреждений в Федеральное казначейство стала усиленно стираться грань между бюджетными средствами, выделяемыми этим учреждениям по смете, и внебюджетными средствами, которые учреждения зарабатывали сами. В соответствии с порядком, утвержденным Министерством финансов РФ, внебюджетные средства стали учитываться на лицевых счетах, открытых в органах федерального казначейства. К тем и другим средствам стал применяться единый правовой режим, что повлекло массу негативных последствий. Для государственных учреждений высшего образования самым серьезным ударом стала фактическая невозможность финансирования студенческой науки, спорта и досуга наших учащихся. А ведь это важнейшая составная часть воспитательной работы в вузах.

Кроме того, с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(2) (далее - Закон о размещении заказов) стало складываться впечатление о том, что вообще любое действие, требующее финансовых затрат на сумму более 60 тыс. руб., вплоть до направления сотрудника в командировку, должно сопровождаться проведением конкурса. На практике это означает, что при приобретении, в частности, учебников и учебных пособий для студентов к стоимости самой покупки добавляются дополнительные расходы, и в результате идея рачительного расходования финансовых ресурсов превращается в свою противоположность. Абсурдной выглядит ситуация, когда учебное учреждение вынуждено проводить конкурс, чтобы приобрести театральные билеты либо экскурсионные путевки для студентов. Понятно, что при последовательном проведении в жизнь такого подхода, который поддерживается должностными лицами финансовых органов в их многочисленных статьях и разъяснениях бюджетного законодательства, деятельность учреждений высшего образования, направленная на выполнение их уставных целей и задач, через весьма непродолжительное время будет полностью разрушена. В связи с этим мы рассматриваем принятые в июне 2006 г. постановления Пленума ВАС РФ как спасательный круг, позволяющий качественно выполнять то дело, которое поручено нам государством.

- Андрей Евгеньевич, в практике работы государственных и муниципальных учреждений, в том числе в сфере высшего образования, возникает много вопросов, касающихся порядка и условий приобретения товаров, работ и услуг для собственных нужд. Какими нормами законодательства и разъяснениями высших судебных органов следует пользоваться при решении таких проблем?

- В соответствии со ст. 48 ГК РФ*(3) юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

Финансируемые собственником учреждения, в том числе государственные и муниципальные, относятся к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности.

Согласно ст. 120 ГК РФ учреждением считается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Порядок и условия наступления субсидиарной ответственности собственника по обязательствам государственных и муниципальных учреждений определяется ГК РФ и Постановлением N 23.

Таким образом, в соответствии со ст. 48 и 120 ГК РФ учреждение является юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, поэтому учреждение может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

В связи с этим в Постановлении N 24 подчеркивается, что при реализации имущественных и личных неимущественных прав, а также обязанностей и выступлении в качестве истца и ответчика в суде учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.

Вместе с тем деятельность учреждения регулируется рядом публично-правовых норм, придающих его участию в гражданском обороте некую специфику. Это в первую очередь относится к порядку расходования учреждением денежных средств, который регламентирован положениями ст. 70 и 71 БК РФ.

Согласно ст. 70 БК РФ*(4) по общему правилу бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на цели, указанные в данной статье кодекса, т.е. на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном ст. 71 БК РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (т. е. примерно 200 тыс. руб.) осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

В связи с этим в Постановлении N 24 определено, что приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб., осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными ГК РФ.

- Марина Федоровна, хотелось бы уточнить, распространяется ли порядок закупок товаров, работ и услуг, установленный ст. 71 БК РФ, на те случаи, когда бюджетное учреждение осуществляет закупки не за счет бюджетных ассигнований, выделенных на содержание этого учреждения, а за счет так называемых внебюджетных средств, например, выручки, полученной от оказания платных услуг?

- Статьи 70 и 71 БК РФ регламентируют порядок расходования бюджетных средств, выделенных бюджетному учреждению по утвержденной смете, а также средств, предусмотренных расходами соответствующего бюджета или соответствующих бюджетов государственных внебюджетных фондов на обеспечение государственных нужд. Что касается доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, то они в соответствии со ст. 42 БК РФ после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. То есть режим учета таких средств аналогичен режиму учета бюджетных ассигнований, получаемых учреждением на свое содержание.

Однако порядок использования данных средств существенным образом отличается от порядка, установленного в отношении средств, полученных в форме бюджетных ассигнований. В силу абз. 2 ч. 6. 161 БК РФ бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников*(5), т.е. их расходование на закупки товаров, работ и услуг не регламентируется ст. 70 и 71 БК РФ.

- Андрей Евгеньевич, как отличить договоры, заключаемые учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения их собственных нужд, от контрактов, имеющих целью обеспечение государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказов?

- Действительно, такие договоры необходимо различать. Здесь надо иметь в виду следующее.

В соответствии с Постановлением N 24, во-первых, применяя ст. 71 БК РФ, арбитражные суды при рассмотрении споров должны учитывать, что в силу положений Закона о размещении заказов, в том числе его ст. 4 и 9, для заключения государственного (муниципального) контракта учреждению необходимо получить полномочия государственного (муниципального) заказчика, которыми его может наделить соответствующий орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления; во-вторых, исходя из содержания п. 2 ст. 9 Закона о размещении заказов, государственный (муниципальный) контракт заключается в порядке, предусмотренном § 4 главы 30 ГК РФ и иными федеральными законами, с учетом положений Закона о размещении заказов.

Кроме того отметим, что государственный (муниципальный) контракт заключается для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Согласно ст. 3 Закона о размещении заказов под государственными (муниципальными) нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ее функций, в том числе для реализации целевых программ, а также исполнения международных обязательств Российской Федерации, в частности, для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Таким образом, если учреждение уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, то учреждение, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования*(6), должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов.

Единственным исключением является случай, когда соответствующие товары (работы, услуги) поставляются (выполняются, оказываются) на сумму, не превышающую установленный Центральным банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (п. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов). Следует иметь в виду, что в настоящее время в соответствии с указанием Центрального банка РФ от 14 ноября 2001 г. N 1050-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке"*(7) предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке составляет 60 тыс. руб.

"Законодательство", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Имеются в виду постановления N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21); N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23); N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 24) (Вестн. ВАС РФ. 2006. N 8. С. 53-68).

*(2) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; 2006. N 1. Ст. 18.

*(3) См. текст ГК РФ в редакции Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ // СПС "Гарант".

*(4) См. текст БК РФ в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ // СПС "Гарант".

*(5) См.: определение Верховного Суда РФ от 26 июля 2006 г. по делу N 91-Г06-6 // СПС "Гарант".

*(6) См. об этом: постановление ВАС РФ от 25 июля 2006 г. N 4405/06 // СПС "Гарант".

*(7) Вестн. Банка России. 2001. N 69.