Проверять(,) нельзя(,) помиловать! (И.В. Заховаева, "Бюджетный учет", N 12, декабрь 2006 г.)

Проверять(,) нельзя(,) помиловать!

В середине июня 2006 года в Петербурге разразился скандал вокруг ООО "Новое поколение". Причиной стали результаты проверки его деятельности КСП Законодательного собрания города (см. "Бюджетный учет" N 9/2006, стр. 3). По мнению ревизоров, общество причинило материальный ущерб бюджету в размере 26 364,2 тысячи рублей. Но сотрудники "Нового поколения" не согласны с проверяющими. К сожалению, такая ситуация не редкость при исполнении целевых программ.

Проверка вообще процедура весьма малоприятная, особенно когда она затягивается или когда все контролеры города решили наведаться к тебе разом.

Как нам рассказала А.И. Субботина, специалист по связям с общественностью ООО "Новое поколение", с февраля 2006 года предприятие посетило 10 контрольно-проверяющих организаций: "Нами было представлено более 55 тысяч документов, - рассказала нам Алена Игоревна. - Вместо усовершенствования воспитательного и адаптивного процесса, работы с детьми, вынужденно работаем и тратим время только на контролеров".

Нас же интересует правовая сторона этого вопроса: законны ли действия Контрольно-счетной палаты, есть ли действительно вина "Нового поколения" и т.д.

Несколько слов о "Новом поколении"

Предприятие создано в 1993 году М.Г. Дмитриевым. Занимается социальной адаптацией подростков, склонных к совершению правонарушений. Всего в обществе работает около 1200 юношей и девушек, которые занимаются производством детских настольных игр. После рабочего дня все дети в стенах предприятия обучаются в вечерней школе. Это важно, так как абсолютно все подростки ранее не посещали школу от полугода до двух лет. При оформлении на работу подросток получает трудовую книжку, ИНН, пенсионное и медицинское страхование. Детям предоставляется бесплатное трехразовое питание. Постоянно работают врач и психотерапевт. 87 процентов выпускников "Нового поколения" поступают в ПТУ или устраиваются на работу, остальные уходят в армию и только 1 процент ребят совершают правонарушения повторно. Все виды детских настольных игр, производимые воспитанниками предприятия, успешно реализуются в России и странах СНГ.

Откуда ноги растут

При изучении материалов об этой нашумевшей в Санкт-Петербурге проверке возникло множество вопросов. Прежде всего, почему Контрольно-счетная палата законодательного собрания, которая вправе проверять главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, пришла с ревизией в общество с ограниченной ответственностью - коммерческую структуру. С первого взгляда все понятно: "Новое поколение" в 2004-2005 годах освоило 183,26 миллиона рублей бюджетных средств по заказу комитета по молодежной политике города.

Подробнее

Подростки с девиантным поведением, на которых рассчитана целевая программа, как правило, предоставлены сами себе и не имеют навыков какого-либо труда, поэтому их участие в сложном производстве может быть опасным, как для их жизни, так и для окружающих. Именно поэтому трудоустройство такой категории несовершеннолетних возможно только на коммерческом предприятии с несложным производственным процессом и безопасным оборудованием. "Новое поколение" имеет уникальный даже по европейским меркам опыт трудовой терапии, помогающей трудным подросткам стать нормальными людьми.

Казалось бы, все справедливо - деньги поступили в рамках городской целевой программы "Профилактика правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи в Санкт-Петербурге", значит и проверять ее исполнение нужно местным властям. Но распорядителем средств в данном случае является не кто иной, как комитет по молодежной политике, то есть именно его и должны проверять, но по какой-то причине КСП наведалась именно в ООО "Новое поколение".

Старые друзья

Комитет молодежной политики Санкт-Петербурга и ООО "Новое поколение" - давние партнеры: с 1994 года общество получает бюджетные средства, в 1997 году оно выиграло конкурс на право создания рабочих мест для трудных подростков из неблагополучных семей, с уголовным прошлым, которые никогда и нигде не учились и не работали. С этого и началась многолетняя дружба общества с городскими властями. Целевая программа появилась значительно позже - в 2003 году. Тогда на участие в тендере заявку подало только "Новое поколение" - слишком сложна специфика работы. Далеко не каждое предприятие возьмется за такое: здесь и производство, и методология, и педагогика... Программа принимается раз в три года, но тендер по прописанным в ней статьям расходов (лотам) проводится каждый год. И до сего дня "Новое поколение" одерживало победу, что неудивительно: положительные тенденции налицо - выпускники находят себя в жизни, дети начинают с удовольствием учиться и работать, продукция предприятия пользуется спросом. Как рассказывает А.И. Субботина, таких результатов не удалось бы достигнуть без бюджетных средств, которые поступали на счета "Нового поколения" в соответствии с контрактом. То есть общество по сути получало средства за оказание услуг и являлось подрядчиком.

Как нам пояснил А.И. Бирюков, заместитель начальника управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, в этой ситуации участники контракта вступили не в бюджетные, а в гражданско-правовые отношения. В заключенных между главным распорядителем и подрядчиком договорах содержатся калькуляции стоимости одной путевки (рабочего места). Общество отчитывалось перед комитетом по путевкам и спискам детей. Бюджетные средства расходовались в строгом соответствии с запланированными суммами, поэтому причин для нареканий у комитета в адрес общества не было.

Возможно, поэтому директор "Нового поколения" М.Г. Дмитриев спокойно отнесся к, можно сказать, товарищеской просьбе руководителя комитета по молодежной политике С.Ю. Гришина о представлении необходимых документов для ревизии КСП в рамках проверки исполнения целевой программы.

Разглашение по доброй воле

На каком основании КСП потребовала на проверку документы "Нового поколения" и почему руководство комитета изначально не предъявило свои претензии (если, разумеется, таковые имелись) обществу, остается непонятным. Как нам пояснили в управлении внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, если у главного распорядителя в ходе исполнения целевой программы возникли какие-либо вопросы к предприятию-подрядчику, то он должен был сначала попытаться урегулировать конфликт полюбовно. Причем в данном случае не имеет значения, в какой части было допущено нарушение - в исполнении пунктов самого контракта или в финансовой отчетности. Распорядитель средств бюджета должен потребовать исполнения условий договора. И только в том случае, если подрядчик не удовлетворит претензии, руководство комитета должно было обратиться в Арбитражный суд, а не в КСП.

Выходит, что "Новое поколение" не обязано было представлять документы КСП Законодательного собрания, а КСП могла бы вторгнуться на территорию общества только с правоохранительными органами. Это основная и, к сожалению, непоправимая оплошность руководства общества. После добровольного предоставления информации "махать кулаками" и обвинять КСП в нарушении статьи 10 Федерального закона Российской Федерации от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" поздно. Отчет, содержащий информацию, представляющую коммерческую тайну, был озвучен на заседании Бюджетного комитета Законодательного собрания без "согласия ее обладателя" и в присутствии СМИ. Теперь единственное, что может сделать "Новое поколение" - обратиться в прокуратуру.

Ларчик не просто открывался...

По результатам проверки "Нового поколения" КСП издала два разных документа. Справку от 26 апреля 2006 г. и Отчет от 7 июня 2006 г. В первом документе речь идет о "нецелевом использовании средств" на более чем 26 миллионов рублей, во втором - о причинении ущерба городу на ту же сумму. Поскольку между комитетом и обществом возникли гражданско-право вые отношения, то и понятие нецелевого расходования средств в данном случае не может быть применено. Средства, поступающие на счета "Нового поколения" по договору, потеряли статус бюджетных.

В этом случае всю ответственность за расходование бюджетных средств несет главный распорядитель - Комитет по молодежной политике Санкт-Петербурга. Похоже, что "Новое поколение" попросту оказалось тем самым стрелочником, которого удобно обвинить во всех грехах, в то время как он попросту не вписывается в существующие правовые рамки.

По мнению главы комитета по молодежной политике С.Ю. Гришина, суть проблемы заключается в том, что данная коммерческая структура из-за законодательных барьеров не может быть преобразована в госучреждение, чьи функции по сути выполняет. В 2005 году действительно обсуждалась возможность и целесообразность такой реорганизации, ведь предприятие практически на 90 процентов финансируется из бюджета. Но выяснилось, что смена организационно-правовой формы не решит проблему.

Подростки хотят зарабатывать

Причина лежит на поверхности. Основной целью "Нового поколения" является решение вопросов занятости несовершеннолетних и молодежи, склонных к совершению правонарушений, то есть создание для них рабочих мест. Естественно, что подростки не альтруисты и хотят зарабатывать, а не заниматься общественными работами. Зарплата - это их основной стимул. Поэтому предприятие, на котором они могут работать, должно иметь среди основных целей деятельности извлечение дохода, из которого в дальнейшем должна выплачиваться заработная плата. Государственным учреждением в силу статьи 120 Гражданского кодекса "признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично". Следовательно, при такой форме собственности "Новое поколение" не могло бы быть работодателем и исполнить госзаказ в необходимом объеме.

Не подходит и модель унитарного предприятия: в этом случае резко увеличатся расходы на разработку и выпуск продукции. Новообразованному предприятию придется приобретать оборудование, принадлежащее ООО "Новое Поколение", решать вопросы с изделиями, правами на производство, на интеллектуальную собственность (воспитательные методики) и прочее. Но основной минус заключается, как правило, в том, что ГУПы на рынке сбыта не конкурентоспособны.

Не решило бы проблему ни создание ООО Санкт-Петербурга, ни АО. По мнению директора "Нового поколения" М.Г. Дмитриева, существует только один выход - создание попечительского совета. В статье 53 Устава Санкт-Петербурга сказано, что "для разрешения вопросов взаимодействия Законодательного собрания Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга по предметам ведения Санкт-Петербурга образуются совместные комиссии из представителей" обоих органов. Это сохранит эффективную форму хозяйствования, поможет избежать необходимости реорганизации, сделает расходы минимальными. Но и это предложение на одном из заседаний правительства города было отклонено.

Пока же "Новому поколению" приходится лишь отстаивать свое доброе имя в прокуратуре и ждать, что рано или поздно значительная часть властных структур города начнет понимать значение профилактической работы. Сейчас понимания нет. Более того, "Новое поколение" стало для Законодательного собрания Северной столицы яблоком раздора. Одни пытаются прекратить финансирование социально-значимого объекта, другие защищают его горой. "Люди, выдвигающие нам претензии, не знакомы с деятельностью нашего предприятия, несмотря на то что мы приглашали их аж 16 раз. "Не читаю, но осуждаю" - такая, видимо, логика", - считает пресс-секретарь "Нового поколения" А.И. Субботина.

Михаил Георгиевич Дмитриев - Генеральный директор ООО "Новое поколение"

Указом Президента РФ награжден орденом "За заслуги перед Отечеством" II степени. Почетный работник сферы молодежной политики Министерства образования РФ. Его имя внесено в список общероссийской энциклопедии "Лучшие люди России". В 2006 году награжден медалью "Во имя России" с формулировкой "за активную созидательную деятельность".

Открывая свое предприятие в 1993 году, Михаил Георгиевич заложил свою единственную квартиру. У него и его семьи в собственности один автомобиль, одна малогабаритная двухкомнатная квартира и дача в Псковской области. Отец двух сыновей и дочери.

В детстве он всегда делал себе игрушки сам. Теперь игры, которые делаются руками его воспитанников, - его разработки. М.Г. Дмитриев мог бы запустить производственную линию, для этого у него достаточно опыта, образования и есть возможность взять кредит. Но он считает, что намного важнее вернуть несовершеннолетних правонарушителей в общество, воспитать так, чтобы они стали достойными гражданами.

И.В. Заховаева,

корреспондент журнала "Бюджетный учет"

"Бюджетный учет", N 12, декабрь 2006 г.