О некоторых проблемах производства по делам об административных правонарушениях (С.А. Шатов, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2006 г.)

О некоторых проблемах производства по делам об административных
правонарушениях

Исследование проблем, возникающих в ходе производства по делам об административных правонарушениях, входит в число приоритетных направлений науки административного права, приобретая особую актуальность в условиях реформирования исполнительной и судебной ветвей государственной власти*(1). В настоящей статье уделяется внимание требованиям, предъявляемым к протоколам и постановлениям по делам об административных правонарушениях, и вопросу оптимизации сроков рассмотрения дел и вынесения постановлений.

Проблемы составления протоколов

Следует отметить, что иногда протоколы об административных правонарушениях составляются некомпетентными лицами, не имеющими соответствующих должностных полномочий. В таком случае субъекту юрисдикции необходимо вынести определение о возвращении материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ). Определение должно быть мотивированным и содержать указание на выявленные недостатки.

Вызывает затруднение ситуация, когда протокол составляется в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело. В соответствии с позицией Пленума Верховного Суда РФ при таких обстоятельствах составление протокола допускается, но при условии, что лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными*(2).

Новеллой действующего административного законодательства является жесткая регламентация сроков составления протокола (ст. 28.5 КоАП РФ). Протокол составляется немедленно после выявления административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления правонарушения.

На практике имеет место несоблюдение установленного законом срока, предусмотренного для установления и фиксации в протоколе признаков состава правонарушения (при отсутствии оснований для проведения административного расследования) (ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ). Однако, по нашему мнению, срок в двое суток, предназначенный для выяснения обстоятельств дела, явно недостаточен. За столь короткий период времени субъекту юрисдикции далеко не всегда удается выполнить необходимые процессуальные действия. При осуществлении юрисдикционных полномочий нередко приходится обращаться за помощью к сотрудникам различных правоохранительных и надзорных органов, запрашивать дополнительную информацию, уделять время поискам нарушителей, собирать доказательства, привлекать свидетелей, понятых, специалистов и т.п. Необходимо также учесть, что правонарушения, требующие дополнительной проверки, могут быть выявлены перед выходными или праздничными днями.

В связи с этим мы предлагаем внести изменение в ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ и продлить срок составления протокола в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо иных необходимых данных, до пяти суток с момента выявления правонарушения. Наша позиция находит подтверждение и в судебной практике. Жалобы нарушителей на неправомерность назначения наказания ввиду составления протокола за пределами двухсуточного срока, как правило, не удовлетворяются судом. В решениях высших судебных инстанций неоднократно указывалось, что нарушение двухсуточного срока составления протокола не является безусловным основанием для отмены постановления о назначении административного наказания, если при этом не нарушены права и законные интересы лица, привлекаемого к ответственности. Сроки, предусмотренные ст. 28.5 КоАП РФ, являются процедурными, а не пресекательными, поскольку материально-правовые последствия пропуска этих сроков законом не определены. Другими словами, само по себе нарушение срока составления протокола не является основанием, исключающим производство по делу, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ*(3).

В протоколах часто не указываются существенные признаки объективной стороны состава правонарушения (время, место, способ совершения деяния, обстановка, орудия и средства, наступившие последствия). В описательно-мотивировочных разделах протоколов и постановлений встречаются общие формулировки, имеющие характер констатации вывода без отражения его оснований. Например, если выдвинутое обвинение представлено единственной фразой "электрооборудование предприятия неисправно", то в таком случае невозможно определить конкретные нормативно-технические параметры нарушения. Кроме того, правоприменители зачастую не делают ссылок на положения нормативных документов, требования которых нарушены, что затрудняет проверку законности действий и решений юрисдикционных органов.

Часть протоколов не подписывается физическими лицами, законными представителями юридических лиц, в отношении которых возбуждено дело. При этом не имеется записей об отказе от подписания протокола. Копии протоколов не вручаются гражданам, законным представителям юридических лиц, в отношении которых они составлены, и потерпевшим. Во многих делах об административных правонарушениях нет сведений об извещении участников производства о времени и месте рассмотрения дела. Вместе с тем извещение может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации. Лицо также считается извещенным о времени и месте рассмотрения дела, если с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по данному адресу.

Некоторые сомнения в объективности вызывают протоколы, не содержащие объяснений нарушителей, если, конечно, указанные объяснения не были оформлены в виде отдельных процессуальных документов. На протяжении многих лет большинство предъявляемых обвинений строится на единственном доказательстве по делу протоколе об административном правонарушении. Однако повышение роли доказательственной базы актуально для всех видов современного юридического процесса. Должностным лицам юрисдикционных органов необходимо использовать разнообразные доказательства (заключение эксперта, протоколы о применении мер обеспечения производства, различные документы и др.), которые должны быть представлены в виде приложений к материалам дел об административных правонарушениях.

Доказательства могут быть признаны недействительными (недопустимыми) в случае получения объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, в отношении которого ведется производство, без предварительного разъяснения данным лицам их прав и обязанностей, а также при отсутствии в материалах дела отметок о предупреждении свидетелей, специалистов, экспертов об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений.

В противоречие с законом вступают действия правоприменителей, если постановление по делу об административном правонарушении выносится за пределами срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ. Такое постановление не имеет юридической силы в связи с тем, что данное обстоятельство исключает производство по делу (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ). Срок давности привлечения к ответственности исчисляется со дня, следующего за днем совершения (обнаружения) правонарушения.

О сроках вынесения постановлений

Учитывая возрастающую сложность административных дел, обратим внимание на недостаточную, с нашей точки зрения, продолжительность срока вынесения постановления. В течение предусмотренного законом основного срока - двух месяцев - затруднительно выполнить все необходимые процессуальные действия, некоторые из которых требуют значительного времени (например, привлечение специалистов, запросы на предоставление необходимой информации, выявление и исследование доказательств и т.п.). Нельзя также исключать ситуации, когда после составления протокола об административном правонарушении может возникнуть необходимость в проведении экспертизы. В таких условиях деятельность судей и должностных лиц нередко приобретает поспешный характер, что приводит к незаконным и необоснованным решениям.

Во-первых, встречаются факты грубых ошибок при квалификации правонарушений, вследствие чего граждане, должностные и юридические лица незаконно привлекаются к ответственности.

Во-вторых, правоприменители не всегда разграничивают "смежные" административные проступки и преступления, в сущности, подменяя один вид юридической ответственности другим.

В-третьих, при столь сжатых сроках разрешения дела возрастает возможность уклонения виновных лиц от наказания.

Данную проблему можно решить путем законодательной корректировки ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. По нашему мнению, основной срок вынесения постановления по делу необходимо продлить до четырех месяцев с момента совершения (обнаружения) соответствующего правонарушения. Мы предлагаем также увеличить срок административного расследования (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ) до трех месяцев с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Представляется, что в последнем случае один месяц (четвертый по счету) следует предусмотреть в качестве "резерва" для последующего движения процесса. Ведь если в соответствии с ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование закончится составлением протокола об административном правонарушении, то это дополнительное время потребуется для ознакомления участников производства с окончательным вариантом предъявленного обвинения, разъяснения им прав и обязанностей, а также рассмотрения дела по существу.

Вызывают интерес и иные подходы к оптимизации указанных процессуальных сроков. В частности, Н.В. Макарейко предлагает увеличить количество составов, по которым срок давности привлечения к административной ответственности должен составлять один год. Целесообразно, считает ученый, установить прямую связь между составами правонарушений, по которым может быть проведено административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ), и годичным сроком давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ)*(4).

С.А. Шатов,

старший преподаватель Псковского юридического

института ФСИН России, кандидат юридческих наук

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Масленников М.Я. Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях необходима концептуальная реконструкция // Полицейское право. 2006. N 2. С. 51-59; Михайлов А.А. Административно-юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика: Дисс.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2003; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 147-260; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 494-525; и др.

*(2) См.: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

*(3) См., напр.: п.4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.03 г. N 10964/03.

*(4) См.: Макарейко Н.В. Назначение административных наказаний: законодательное регулирование и проблемы правоприменительной практики // "Черные Дыры" в российском законодательстве. 2005. N 4. С. 267.