Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2010 г. N 18АП-6134/2010

г. Челябинск

N 18АП-6134/2010

29 июля 2010 г.

Дело N А76-4056/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2010 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Плотниковой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области

на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 апреля 2010 г. по делу N А76-4056/2010

(судья Костылев И.В.),

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "ЭлитАлко" - Бахмута А.Ю. (доверенность от 17.09.2009),

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области - Степанова А.В. (доверенность от 24.12.2008 N 8413-2-21),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ЭлитАлко" (далее - заявитель, ООО "ЭлитАлко", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к начальнику отдела государственного пожарного надзора Кыштымского и Карабашского городских округов о признании незаконным решения от 18.01.2010 N 76-2-13 об отказе проведения мероприятий по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности в помещениях общества с целью получения заключения о соответствии помещений требованиям пожарной безопасности и лицензионным требованиям.

Определением от 02.04.2010 по ходатайству заявителя произведена замена ненадлежащего ответчика - начальника отдела государственного пожарного надзора Кыштымского и Карабашского городских округов на надлежащего - Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - Главное управление МЧС России по Челябинской области, государственный орган).

До принятия решения по существу спора заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил заявленные требования и просил признать незаконным отказ Главного управления МЧС России по Челябинской области в выдаче заключения о соответствии помещений последнего требованиям пожарной безопасности (л.д. 30).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 19.04.2010 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным решение отдела государственного пожарного надзора Кыштымского и Карабашского городских округов Главного управления МЧС России по Челябинской области от 01.03.2010 N 76-2-13.

Главное управление МЧС России по Челябинской области с решением суда первой инстанции не согласилось и обжаловало его в апелляционном порядке.

В обосновании апелляционной жалобы государственный орган указывает, что судом неправильно применены нормы материального права.

Суд неправильно истолковал Федеральный закон N 294-ФЗ и пришел к выводу, что Административный регламент МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности, утвержденный приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517 (далее - Административный регламент) определяет деятельность органов государственного пожарного надзора при поступлении заявлений в части проведения в отношении обратившегося лица внепланового мероприятия по надзору.

При этом в Административном регламенте и Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) имеются противоречия правовых оснований проведения внеплановых мероприятий по надзору. Следовательно, применение в данной ситуации норм Административного регламента невозможно.

Указывает, что органы государственного пожарного надзора не осуществляют контрольно - надзорные функции за деятельностью организаций. Просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель Главного управления МЧС России по Челябинской области поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель ООО "ЭлитАлко" против требований апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 13.01.2010 ООО "ЭлитАлко" обратилось к начальнику отдела государственного пожарного надзора Кыштымского и Карабашского городских округов с заявлением о выдаче заключения о том, что состояние помещений, расположенных по адресу: Челябинская область, г. Кыштым, ул. Ленина, 48, лит "С", общей площадью 879 кв.м., позволяет обеспечить соблюдение требований пожарной безопасности при осуществлении деятельности, связанной с закупкой, хранением и поставкой алкогольной продукции.

Данное заключение необходимо для оформления заявителем в Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка лицензии на право осуществления деятельности по закупке, хранению и поставке алкогольной продукции.

Рассмотрев данное заявление, отделом государственного пожарного надзора Кыштымского и Карабашского городских округов 18.01.2010 выдан отказ в проведении планового или внепланового мероприятия по надзору в отношении ООО "ЭлитАлко" (л.д. 6).

Не согласившись с данным отказом, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что положения Федерального закона N 294-ФЗ не могут быть применены к спорным правоотношениям и не отменяют фактическое основание для проведения проверки соответствия проверяемого объекта обязательным требованиям. В данном случае подлежит применению Административный регламент.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Между тем, данных доказательств Главным управлением МЧС России по Челябинской области не представлено.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ) лицензированию подлежат виды деятельности, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (в целях использования их в качестве сырья или вспомогательного материала при производстве алкогольной, спиртосодержащей и иной продукции либо в технических или иных не связанных с производством указанной продукции целях) и розничной продажи спиртосодержащей продукции.

Лицензии выдаются на закупку, хранение и поставку алкогольной и спиртосодержащей продукции, производство, хранение и поставки произведенной алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (часть 2 статьи 18 Федерального закона N 171-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона N 171-ФЗ для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и указанных в пункте 2 статьи 18 настоящего Федерального закона, организация должна представить в лицензирующий орган в числе других документов заключение специально уполномоченного государственного органа о соответствии производственных и складских помещений организации противопожарным нормам и требованиям.

Общество обратилось в государственный орган с заявлением о выдаче указанного заключения, в чем ему было отказано со ссылкой на отсутствие оснований для проведения мероприятий по пожарному надзору согласно статьям 9, 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

Мероприятия по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля по рассмотрению документов юридического лица, по обследованию используемых им при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования (часть 5 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Следовательно, в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, обследованию подлежат уже используемые для осуществления определенной предпринимательской деятельности объекты, а не объекты, где предполагается осуществление лицензируемого вида деятельности после получения соответствующей лицензии.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что действие Федерального закона N 294-ФЗ не распространяется на данный случай.

В соответствии с пунктом 6 Административного регламента (в редакции, действовавший в спорный период) органы государственного пожарного надзора и государственные инспектора по пожарному надзору в соответствии с компетенцией проводят мероприятия по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах надзора с учетом критериев и требований, изложенных в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности, и принимают предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по их результатам.

Мероприятия по надзору, осуществляемые по инициативе физических и юридических лиц, за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе с целью получения ими заключения о соответствии объектов надзора требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям, проводятся в случаях поступления письменного обращения лица, указанного в пункте 6 настоящего Административного регламента, в орган государственного пожарного надзора о проведении в его отношении мероприятий по надзору (пункт 63 Административного регламента (в редакции, действовавший в спорный период).

При этом мероприятие по надзору, осуществляемое по инициативе физических и юридических лиц, проводится в соответствии с подпунктами 42, 51-55 Административного регламента: на основании распоряжения начальника (заместителя начальника) органа государственного пожарного надзора; по результатам мероприятий по надзору составляется акт. Требования к оформлению указанных документов, их содержанию, порядку (процедуре) проведения мероприятий по надзору установлены в пунктах 48-55, 63, 64, 67, 68 Административного регламента.

Федеральный закон N 171-ФЗ, предусматривая необходимость получения соискателем лицензии на розничную продажу алкогольной продукции заключения о соответствии используемых ими обособленных торговых объектов противопожарным требованиям, не регламентирует порядок проведения обследования данных объектов.

В данном случае суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что отношения по установлению соответствия проверяемого объекта требованиям, соблюдение которых обязательно для получения лицензии, не регулируются Федеральным законом N 294-ФЗ, при отсутствии иного законодательного регулирования обследование такого объекта осуществляется в порядке, установленном в подзаконном нормативном правовом акте - Административном регламенте.

При этом суд апелляционной инстанции относится критически к доводу подателя апелляционной жалобы о наличии противоречий между Федеральным законом N 294-ФЗ и Административным регламентом.

Государственный орган пришел к ошибочному выводу о том, что основания осуществления внеплановых мероприятий по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности, предусмотренные в пункте 40 Административного регламента, должны совпадать с основаниями для проведения внеплановых проверок, установленными в части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Суд первой инстанции верно указал, что Федеральный закон N 294-ФЗ имеет иные цели, сферу применения и предмет регулирования, его положения не отменяют фактическое основание для проведения проверки соответствия проверяемого объекта обязательным требованиям.

Следовательно, указанные положения нормативных правовых актов (Федеральный закон N 294-ФЗ и Административный регламент) не могут конкурировать друг с другом, то есть не противоречат друг другу.

Отдел государственного пожарного надзора не провел внеплановое мероприятие по надзору в отношении помещений, расположенных по адресу: Челябинская область, г. Кыштым, ул. Ленина, д. 48, лит "С1", на основании письменного обращения ООО "ЭлитАлко" с целью получения им заключения, необходимого для выдачи лицензии на осуществление деятельности по закупке, хранению и поставки алкогольной продукции, производством, хранением и поставкой произведенных спиртных напитков и алкогольной продукции.

Следовательно, отказ государственного органа в проведении контрольных мероприятий со ссылкой на нормы Федерального закона N 294-ФЗ противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ООО "ЭлитАлко" в сфере предпринимательской деятельности.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, государственным органом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Главное управление МЧС России по Челябинской области освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 апреля 2010 г. по делу N А76-4056/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов О.Б. Тимохин