Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2010 г. N 03АП-2399/2010

г. Красноярск

Дело N А33-2534/2010

"31" августа 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена "25" августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен "31" августа 2010 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Первухиной Л.Ф.,

судей: Бычковой О.И, Дунаевой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Е.А.,

при участии:

от заявителя: Ковалевой Е.В., представителя по доверенности N 337 от 22.04.2010,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу краевого государственного бюджетного учреждения культуры "Красноярская краевая филармония"

на решение Арбитражного суда Красноярского края от 12 мая 2010 года

по делу N А33-2534/2010, принятое судьей Ивановой Е.А.,

УСТАНОВИЛ:

краевое государственное бюджетное учреждение культуры "Красноярская краевая филармония" обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Службе финансово-экономического контроля Красноярского края (далее ответчик либо Служба) о признании недействительным пункта 2 резолютивной части предписания от 03.12.2009 N 02- 06/2382 в части требования о восстановлении в доход краевого бюджета суммы переплаты надбавки специалистам в размере 625 287 рублей 19 копеек (л.д. 214-217).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 12 мая 2010 года в удовлетворении заявления краевого государственного бюджетного учреждения культуры "Красноярская краевая филармония" о признании частично недействительным предписания Службы финансово- экономического контроля Красноярского края от 03.12.2009 N 02-06/2382 в указанной части отказано.

Не согласившись с данным решением, краевое государственное бюджетное учреждение культуры "Красноярская краевая филармония" обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, мотивированной следующими доводами:

- в связи с тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, Положение о службе финансово-экономического контроля, утвержденное постановлением Правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п не содержат порядка, методов проведения контрольных мероприятий, а также четко не определяют права, обязанности и функции контролирующих органов, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут применяться нормы Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 146н (пункт 4),

- пункт 2 измененной редакции программы проверки дополнен вопросом по проверке порядка предоставления компенсационных выплат специалистам, впервые окончившим одно из учреждений высшего или среднего профессионального образования на соответствие требованиям статьи 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 "Об оплате труда работников краевых государственных учреждений", установлен период проверки с 2003 по 2009 годы; Службой не представлен документ, предусматривающий внесение изменений в утвержденную программу проверки; изменение программы контрольного мероприятия в ходе проведения проверки недопустимо, что следует из пункта 31 Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 146н,

- следовательно, незаконно требование Службы в части восстановления в доход краевого бюджета суммы переплаты ввиду неправомерного использования средств краевого бюджета в размере 625 287 рублей 19 копеек в период с 2003 по 2007 год включительно.

Служба финансово-экономического контроля Красноярского края возражает против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к нему.

Служба финансово-экономического контроля Красноярского края в судебное заседание своего представителя на направила, в материалах дела отсутствуют доказательства ее надлежащего извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 час. 15 мин. 25.08.2010, о котором Служба финансово-экономического контроля Красноярского края извещена телефонограммой от 19.08.2010. После окончания перерыва судебное заседание продолжено с участием представителя заявителя, Службой представлено дополнение к отзыву на апелляционную жалобу.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Краевое государственное бюджетное учреждение культуры "Красноярская краевая филармония" (далее заявитель, учреждение) зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным N 1022402652876.

На основании приказа Службы финансово-экономического контроля Красноярского края от 21.10.2009 N 187 (в редакции приказа от 02.11.2009 N 195) с целью осуществления финансового контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств краевого бюджета проведена проверка учреждения по вопросам согласно утвержденной программы. Срок проверки установлен с 26.10.2009 по 20.11.2009.

Программа проверки утверждена временно замещающей должность руководителя Службы Т.А. Усовой.

Программа проверки целевого и эффективного использования средств краевого бюджета и средств, полученных от предпринимательской деятельности и от платных услуг в учреждении за 2008 и истекший период 2009 года предусматривала, в том числе, проверку использования фонда оплаты труда в соответствии с действующим законодательством, в частности, за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (платных услуг); проверку обоснованности установленных тарифных ставок работникам учреждения с учетом квалификационных требовании по категориям должностей; правомерность начисления и выплат заработной платы, премий, наличие вакантных ставок (пункт 2).

В пункт 2 программы проверки 29.10.2009 внесено дополнение следующего содержания: проверка порядка предоставления компенсационных выплат специалистам, впервые окончившим одно их учреждений высшего или среднего профессионального образования на соответствие требованиям статьи 3 Закона Красноярского края "Об оплате труда работников краевых государственных учреждений" от 24.12.2004 N 13-2823 (далее Закон Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823) в период 2003-2009 гг. Дополнение утверждено временно замещающей должность руководителя Службы Т.А. Усовой.

По результатам проверки составлен акт от 20.11.2009, в котором отражены нарушения учреждением бюджетного законодательства, в том числе переплата заработной платы на общую сумму 1 614,97 тысяч рублей в результате недостаточного контроля за начислением и выплатой надбавки специалистам, впервые окончившими одно из учреждений высшего или среднего профессионального образования в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823, из них 734,51 тысяч рублей работникам использовавшим свое право на выплату впервые окончившим одно из учреждений высшего или среднего профессионального образования (стр. 3, 27-31 акта).

03.12.2009 Службой внесено предписание N 02-06/2382 о восстановлении в краевой бюджет средств, неправомерно использованных учреждением в результате излишней уплаты надбавки специалистам на основании части 3 статьи 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 на общую сумму 1 425,58 тысяч рублей (пункт 2).

Заявитель не согласен с пунктом 2 вышеназванного предписания ответчика, просил признать его недействительным в части восстановления в доход краевого бюджета суммы переплаты в размере 625 287 рублей 19 копеек в период с 2003 по 2007 годы включительно.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил основания для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что заявитель оспаривает пункт 2 предписания от 03.12.2009 02- 06/2382 в части восстановления в доход краевого бюджета суммы переплаты в размере 625 287 рублей 19 копеек, допущенных в результате излишней уплаты надбавки специалистам на основании части 3 статьи 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 в период с 2003 по 2007 годов включительно.

Частью 3 статьи 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 "Об оплате труда работников краевых государственных учреждений" установлена специалистам, впервые окончившим одно из учреждений высшего или среднего профессионального образования и заключившим в течение трех лет после окончания учебного заведения трудовые договоры с краевыми государственными учреждениями образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, культуры, физической культуры, спорта, ветеринарии и по делам молодежи, ежемесячная надбавка в размере 50 процентов тарифной ставки (оклада), установленной для конкретного работника, на срок первых пяти лет работы с момента окончания учебного заведения.

Стороны не имеют разногласий относительно размера переплат и перечня специалистов учреждения в количестве 13 человек, зафиксированных в таблице с разбивкой по годам (2003- 2007), а также относительно оспариваемой суммы 625 287 рублей 19 копеек, с учетом частичной ее уплаты, что подтверждено расчетом заявителя (л.д. 63-67, 155, 157-158).

Суд апелляционной инстанции полагает обоснованным довод апелляционной жалобы о том, что поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации, Положение о службе финансово- экономического контроля, утвержденное постановлением Правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п не содержат порядка, методов проведения контрольных мероприятий, а также четко не определяют права, обязанности и функции контролирующих органов, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут применяться нормы Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 146н (пункт 4), ввиду следующего.

В соответствии со статьей 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации, финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно статье 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Частью 1 статьи 43 Закона Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2617 "О бюджетном процессе в Красноярском крае" установлено, что органы государственного финансового контроля, созданные Правительством края, и финансовый орган края осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств краевого бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В силу части 2 указанной статьи органы государственного финансового контроля, созданные Правительством края, и финансовый орган края осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением краевого бюджета.

Контроль органов государственного финансового контроля, созданных Правительством края, предусматривает право:

получать информацию, необходимую для осуществления контроля за использованием средств краевого бюджета;

требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства путем направления руководителям органов исполнительной власти края, органов местного самоуправления муниципальных образований края и получателей средств краевого бюджета обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, в том числе о возмещении бюджетных средств;

осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

осуществлять иные полномочия в соответствии с федеральным и краевым законодательством.

Формы и порядок осуществления государственного финансового контроля органами, созданными Правительством края, устанавливаются Правительством края.

Из пункта 1.1 Положения о Службе финансово-экономического контроля Красноярского края, утвержденного Постановлением правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п (далее - Положения от 06.08.2008), следует, что Служба финансово-экономического контроля Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края (орган государственного финансового контроля края), который осуществляет государственный финансовый контроль в финансово-бюджетной сфере края.

Согласно пункту 2.1 Положения от 06.08.2008 задачей службы является обеспечение соблюдения главными распорядителями, распорядителями, получателями средств краевого бюджета и другими участниками бюджетного процесса законодательства в финансово-бюджетной сфере.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 3.1 Положения от 06.08.2008 в области государственного финансового контроля Служба осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств краевого бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета, а также других участников бюджетного процесса.

Пунктом 4.1 Положения от 06.08.2008 предусмотрено, что Службу возглавляет руководитель Службы. Руководитель Службы назначается на должность Губернатором края, освобождается от должности Губернатором края.

Руководитель Службы подписывает правовые акты Службы; дает указания, обязательные для исполнения государственными гражданскими служащими и иными работниками Службы (подпункты 2, 10 пункта 4.3 Положения).

Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2617 "О бюджетном процессе в Красноярском крае", Положение о Службе финансово-экономического контроля, утвержденное постановлением Правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п, не регламентируют порядок проведения контрольных мероприятий Службой.

Учитывая, что до настоящего времени формы и порядок финансового контроля Службой не утверждены Правительством Красноярского края, в вопросах процедуры контроля за использованием средств краевого бюджета (порядка организации проведения проверок) следует руководствоваться действующим приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" (вместе с "Положением о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля").

Согласно пункту 2 названного Положения от 25.12.2008 оно распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее - субъект финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Настоящее Положение от 25.12.2008 может применяться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (пункт 4 указанного Положения).

Следовательно, данное Положение от 25.12.2008 применяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации осуществления финансового контроля согласно бюджетному законодательству.

В силу пунктов 31, 32 данного Положения от 25.12.2008 программа контрольного мероприятия составляется и утверждается до начала контрольного мероприятия в установленном порядке осуществления субъектом финансового контроля контрольной деятельности. Программа контрольного мероприятия должна содержать: форму контрольного мероприятия; тему контрольного мероприятия; наименование объекта финансового контроля; перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе контрольного мероприятия.

Из приведенных норм следует, что программа контрольного мероприятия должна утверждаться в установленном порядке до контрольного мероприятия.

Из материалов дела следует, что согласно приказу Службы финансово-экономического контроля Красноярского края от 21.10.2009 N 187, подписанному временно замещающей обязанности руководителя Т.А. Усовой, с целью осуществления финансового контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств краевого бюджета в краевое государственное учреждение культуры "Красноярская краевая филармония" направлены для проведения проверки по вопросам согласно утвержденной программе перечисленные сотрудники, утвержден ответственный за формирование сводного акта проверки (л.д. 30).

В соответствии с данным приказом представлена программа проверки целевого и эффективного использования средств краевого бюджета и средств, полученных от предпринимательской деятельности и от платных услуг в краевом государственном учреждении культуры "Красноярская краевая филармония" за 2008 год и истекший период 2009 года, утвержденная временно замещающей должность руководителя Службы финансово-экономического контроля Красноярского края Т.А. Усовой 21.10.2009 (л.д. 181).

Приказом N 195 от 02.1.2009 за подписью временно замещающей должность руководителя Службы финансово-экономического контроля Красноярского края Т.А. Усовой внесены изменения в пункты 1.1, 1.2 Приказа N 187 от 21.10.2009 в части перечня сотрудников Службы и сроков проводимой ими проверки. Каких-либо изменений в утвержденную программу проверки данным приказом не внесено (л.д. 31).

Представителем Службы представлен в материалы дела текст программы с изменениями пункта 2, касающимися периода проверки предоставления компенсационных выплат специалистам (за 2003-2009 годы) с датой утверждения временно замещающей должность руководителя Службы финансово-экономического контроля Красноярского края Т.А. Усовой 29.10.2009, в то же время приказ о внесении изменений в ранее утвержденную программу проверки ответчиком не представлен (л. 184).

Кроме того, из дополнения к отзыву от 24.08.2010 следует, что необходимость выявления финансовых нарушений в период 2003-2007 годов возникла в ходе проверки в связи с выплатой ежемесячной надбавки специалистам на срок первых пяти лет работы с момента окончания учебного заведения, что не могло быть известно Службе до начала ее проведения.

Из акта проверки от 20.11.2009 (л.д. 38) следует, что данная проверка была начата 26.10.2009 и закончена 20.11.2009.

С учетом изложенного, в нарушение пункта 31 Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 146н, изменение в программу внесены после начала проверки, данные изменения произведены с нарушением полномочий руководителя Службы, предусмотренных подпунктом 2 пункта 4.3 Положения о Службе финансово- экономического контроля Красноярского края, утвержденного Постановлением правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п (не оформлены соответствующим приказом).

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии нарушения процедуры проведения контрольного мероприятия.

Вместе с тем, условием признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным является наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявитель мотивирует нарушение своих прав и законных интересов тем, что первоначально период проверки был установлен 2008-2009 годы, после изменения пункта 2 программы учреждению было дано указание предоставить документы о заработной плате работникам за период с 2003 по 2009 годы; учреждение отказалось выполнить требование руководителя группы проверки в части предоставления сведений с 2003 по 2007 годы (л.д. 181-184).

Заявителем не представлено правового обоснования сроков "глубины проверки" Службы финансово-экономического контроля Красноярского края, а также доказательств нарушения прав и законных интересов учреждения в области предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку факт допущенного нарушения в виде излишней выплаты надбавки специалистам на основании части 3 статьи 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 на сумму 625 287 рублей 19 копеек в период 2003 по 2007 годы он не оспаривает.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации и вышеназванных нормативных актах не содержится нормы, регулирующей вопрос о сроках "глубины" проверки в виде последующего финансового контроля.

Поскольку нарушение оспариваемым предписанием прав и законных интересов учреждения не доказано, у суда отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

При изложенных обстоятельствах, решение арбитражного суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "12" мая 2010 года по делу N А33- 2534/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи:

О.И. Бычкова Л.А. Дунаева