Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 декабря 2006 г. N вн. 2.2-1/4468 по проекту федерального закона N 358738-4 "Об исполнительном производстве", внесенному Президентом Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 декабря 2006 г. N вн. 2.2-1/4468
по проекту федерального закона N 358738-4 "Об исполнительном производстве", внесенному Президентом Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

По проекту названного закона имеются следующие замечания.

Представляется неоправданным положение части 1 статьи 39 проекта, наделяющее стороны исполнительного производства равными процессуальными правами, поскольку на стадии исполнительного производства обязанности и права сторон не являются равными и праву взыскателя получить исполнение по исполнительному документу корреспондирует обязанность должника предоставить исполнение. Редакция этой статьи представляется неудачной еще и потому, что хотя она и называется "Права и обязанности сторон исполнительного производства", в ее тексте не конкретизируются обязанности сторон, в противовес конкретизации прав. Уместно было бы именно в этой статье указать обязанности должника, например: внести взысканную сумму, предоставить сведения о своем заработке, обеспечить доступ судебного пристава-исполнителя в жилое и нежилое помещение и т.д., частично указанные в других статьях проекта (часть 4 статьи 9, статья 15, часть 12 статьи 55). Для третьих лиц, во владении, временном пользовании или на хранении у которых находится принадлежащее должнику имущество, возможно было бы предусмотреть обязанность обеспечивать доступ судебного пристава-исполнителя к имуществу в целях его описи и наложения ареста.

Законодательная конкретизации# обязанностей создает более надежную основу для привлечения должника и третьих лиц к ответственности на основании пункта 3 статьи 6 настоящего проекта и проектных статей 17.8.1 и 17.8.2 КоАП РФ законопроекта N 358757-4 (статья 6).

Коль скоро законопроект направлен на повышение эффективности действий судебных приставов-исполнителей, реализацию статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, постановлений Европейского суда по правам человека, признавших, что право на правосудие было бы иллюзорным, если бы внутригосударственное законодательство позволяло окончательному, имеющему обязательную силу судебному решению оставаться неисполненным в ущерб одной из сторон (дело Шиляев против России, Бурдов против России), следует расширить правомочия судебного пристава-исполнителя при применении принудительных мер, облегчить процедуры применения этих мер.

Полагаем, что перечень мер принудительного исполнения (статья 54 проекта) требует дополнения и расширения, в том числе с учетом мнения Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 14 октября 2004 г. N 297-О) о правомерности проникновения судебного пристава-исполнителя для совершения исполнительных действий в жилище должника против воли проживающих в нем лиц. Представляется, что реализация прав судебного пристава-исполнителя, перечисленных в пунктах 1, 2, 3 части 2 статьи 54, статьях 62 - 63 проекта, во многих случаях будет затруднена без предоставления ему такого права.

Представляется неудачной редакция положений проекта, посвященная последовательности действий судебного пристава-исполнителя. С учетом небольшого времени, отведенного для исполнительных действий статьей 21 проекта, вряд ли следует ограничивать судебного пристава-исполнителя при применении мер принудительного исполнения законодательно установленной последовательностью их совершения (статьи 55, 56 проекта).

Вполне обоснованная обязанность судебного пристава-исполнителя предоставить должнику время для добровольного исполнения, предусмотренная частью 11 статьи 16 проекта, сопровождающаяся предупреждением должника о том, что по истечении установленного срока будут применяться меры принудительного исполнения (часть 12 статьи 16 проекта), по нашему мнению, должна сопровождаться обязанностью судебного пристава-исполнителя направить должнику постановление о возбуждении исполнительного производства (часть 16 статьи 16 проекта) заказным письмом или вручить его под расписку, что в дальнейшем должно освобождать судебного пристава-исполнителя от предварительного извещения должника о принимаемых принудительных мерах, обязательность которого установлена частью 1 статьи 63, частью 1 статьи 64, частью 2 статьи 88 проекта. Представляется, что такой перенос ответственности за получение сведений об исполнительных действиях с судебного пристава-исполнителя на должника значительно облегчит и ускорит принудительное исполнение.

Недостатком проекта является, по нашему мнению, то, что он не предоставляет судебному приставу-исполнителю права принимать одновременно несколько мер принудительного исполнения по одному исполнительному документу, например, наложить арест на имущество должника и обратить взыскание на периодические доходы должника (зарплату), или обратить взыскание на несколько источников дохода должника.

При проектной редакции закона возможно только одно исполнительное действие, поскольку для обращения взыскания на денежные средства судебный пристав-исполнитель направляет в организацию подлинный исполнительный лист (часть 2 статьи 8, часть 2 статьи 9 проекта), который выдается судом в одном экземпляре (пункт 1 статьи 429 ГПК Российской Федерации). Обращает на себя внимание, что проектом не регламентируется порядок совершения исполнительных действий в отношении имущества должника, находящегося за границей Российской Федерации. Статьи 10 и 11 проекта посвящены только исполнению судебных актов в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций и исполнению решений иностранных судов и арбитражей.

Ограничивает действия судебного пристава-исполнителя редакция части 7 статьи 33 проекта, поскольку по приостановленному исполнительному производству не только меры принудительного исполнения (статья 54 проекта), но никакие исполнительные действия не допускаются. При таком подходе даже направление судебным приставом-исполнителем запроса в какую-либо организацию для уточнения имущественного положения или состояния здоровья должника может быть расценено как нарушение закона.

Учитывая, что исполнение взыскания по исполнительному документу направлено на имущество должника, а не на его личность, следовало бы более строго подойти к определению перечня оснований приостановления исполнительного производства и его отложения (статьи 28, 29 проекта). Если при признании должника недееспособным вполне обосновано приостановление исполнительного производства до назначения должнику опекуна (часть 2 статьи 29 проекта), то, например, приостановление всего исполнительного производства при предъявлении иска об исключении имущество из описи (часть 6 статьи 29 проекта) явно необоснованно и нецелесообразно, поскольку у должника могут быть другие доходы (например, зарплата), на которое может быть обращено взыскание помимо имущества, по которое наложен арест и в отношении которого заявлен иск об исключении имущества из описи.

С учетом того, что должник может иметь несколько источников дохода, что его имущество может находиться на территориях, находящихся в сфере деятельности различных служб судебных приставов, в том числе за границей Российской Федерации, представляются неоправданными положения проекта в части того, что в случае изменения должником места работы судебный пристав-исполнитель незамедлительно выносит постановление об окончании исполнительного производства (части 4 и 5 статьи 19 проекта), копию которого вместе с исполнительным документом направляет в территориальный орган Федеральной службы судебных приставов. Не говоря уже о том, что направление исполнительного документа через территориальный орган займет достаточно времени, на прежнем месте исполнения остаются все сведения о должнике, полученные судебным приставом-исполнителем. Возможно, следует для реализации части 6 статьи 19 проекта предусмотреть порядок исполнения одним судебным приставом-исполнителем поручений другого судебного пристава-исполнителя по аналогии с отдельным поручением суда (статья 62 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Порядок совершения судебным приставом-исполнителем исполнительных действий на территории, на которую не распространяются его полномочия (части 7, 8 и 9 статьи 19 проекта), представляется слишком за формализованным.

Следовало бы расширить компетенцию судебного пристава-исполнителя по принятию некоторых актов самостоятельно без решения суда, предоставив заинтересованным лицам право на обжалование действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке. В частности, судебный пристав-исполнитель мог бы сам обращать взыскание на имущество должника, находящееся у третьих лиц (статья 59 проекта). Будущий закон мог бы предусмотреть право судебного пристава-исполнителя передавать имущество должника на хранение взыскателю, а не только должнику (статья 67 проекта).

Часть положений проекта требует корреляции с основными отраслевыми законодательными актами.

В частности, часть 2 статьи 8 проекта требует корреспондирующего дополнения в статью 27 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", которая не содержит обязанности банка принимать и исполнять исполнительные документы, поступившие от взыскателей. Эта же часть статьи 8 проекта, говорящая о трехдневном сроке исполнения исполнительного документа, требует согласования с положениями статьи 60 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которым поручение налогового органа на перечисление налога, пени и штрафа в бюджетную систему Российской Федерации за счет денежных средств налогоплательщика исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения.

Положения частей 1 и 2 статьи 9 проекта, предусматривающие обязанность работодателя со дня получения исполнительного документа от взыскателя или судебного пристава-исполнителя удерживать соответствующие денежные средства, в том числе из пенсии должника-гражданина, требуют доработки, поскольку в соответствии с законодательством Российской Федерации выплата пенсии осуществляется не работодателем, а органами, осуществляющими пенсионное обеспечение (Пенсионный фонд Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и др.) Аналогичные замечания относятся к частям 3 и 4 данной статьи проекта, в которых на работодателя возлагается обязанность о сообщении нового места получения пенсии.

Перечень исполнительных листов, выдаваемых судами (пункт 1 части 1 статьи 12 проекта), не в полной мере согласован со статьей 320 АПК Российской Федерации. Использованное в подпункте "а" наименование "принимаемых ими судебных актов" включает в себя и перечень исполнительных листов, содержащийся в подпунктах "б" и "в". В силу глав 30, 31 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, глав 47, 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации исполнение решений международного коммерческого арбитража и иных третейских судов, решений иностранных судов и арбитражей возможно только после принятия судебного акта. Выдача судами исполнительных листов для исполнения решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека (подпункт "г" пункта 1 статьи 1 проекта) действующим процессуальным законодательством не предусмотрена.

Указывая перечень обязательных требований, предъявляемых к исполнительным документам (часть 1 статьи 13 проекта), следует учитывать, что отсутствие их в исполнительном документе является в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 17 проекта основанием для отказа в возбуждении исполнительного производства.

В этой связи вряд ли следует включать в перечень сведения, отсутствие которых не препятствует совершению исполнительных действий. Это местонахождение суда или другого органа, выдавшего исполнительный лист, фамилия и инициалы соответствующего должностного лица, дата, место рождения, место работы, место государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя истца. Отсутствие указания о месте работы и месте жительства должника не должно, на наш взгляд, препятствовать возбуждению исполнительного производства, поскольку эти сведения могут быть неизвестны взыскателю, суду и другим органам, причем отсутствие сведений о месте жительства должника может быть восполнено судебным приставом-исполнителем в порядке, установленном статьей 36 проекта.

Ряд положений проекта следует согласовать с нормами ГПК Российской Федерации и АПК Российской Федерации.

Так, статья 120 ГПК Российской Федерации предусматривает обязанность судьи вынести определение об объявлении розыска ответчика, в том числе по требованиям, предъявляемым в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Части 1 и 7 статьи 36 проекта позволяет судебному приставу-исполнителю по этим требованиям объявить розыск должника или его имущества при согласии взыскателя нести бремя расходов по розыску и авансировать указанные расходы. Полагаем, что данное положение требует уточнения, поскольку неясен механизм покрытия расходов, когда взыскателем по исполнительному документу, по которому может быть объявлен розыск, является орган, финансируемый за счет средств федерального бюджета. В частности, главой 17 Налогового кодекса Российской Федерации, определяющей издержки, связанные с осуществлением налогового контроля, расходы по розыску должника или его имущества не предусмотрены.

Проект недостаточно последовательно соотнес будущий закон с положениями законодательства об административной ответственности, прежде всего с КоАП Российской Федерации.

Ряд положений проекта, касающихся, например, сроков предъявления исполнительных документов к исполнению (статья 22), правопреемства (статья 41), разъяснения исполнительного документа, способа и порядка его исполнения (статья 25), отложения исполнительных действий (статья 27), приостановления и прекращения исполнительного производства (статьи 28 - 31), конфискации (статья 85) необходимо согласовать с разделом V КоАП РФ "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях". Так, постановление по делу об административном правонарушении обращается к исполнению после вступления в законную силу (статьи 31.1, 31.3 КоАП Российской Федерации), однако проектом срок предъявления к исполнению исчисляется со дня вынесения такого постановления (пункт 6 части 1 и пункт 4 части 3 статьи 22 проекта). Основания приостановления исполнительного производства (статьи 28 и 29 проекта) не совпадают с основаниями приостановления исполнения постановления об административном правонарушении (статья 31.6 КоАП Российской Федерации), предусмотренный статьей 27 проекта институт отложения исполнительных действий в КоАП Российской Федерации отсутствует.

Проект наделяет судебного пристава-исполнителя правом налагать административные штрафы, хотя главой 23 КоАП Российской Федерации судебный пристав-исполнитель не уполномочен рассматривать дела об административных нарушениях и назначать административные наказания.

Не соотносится с мерой административной ответственности исполнительский сбор, предусмотренный статьей 96 проекта. Он перестал быть мерой поощрения судебного пристава-исполнителя за реальное исполнение исполнительного документа, рассматривается статьей 97 проекта в качестве "штрафной санкции административного характера", но по размеру, условиям и порядку назначения и обжалования не соответствует санкции административного характера.

Изложенные в проекте положения об ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве нуждаются в доработке, поскольку они размещены в разных главах проекта и во многом дублируют друг друга (часть 3 статьи 6, часть 4 статьи 8, часть 5 статьи 9, части 2 и 3 статьи 35, статьи 93, 94, 95, 96 и другие), что препятствует восприятию и уяснению этих норм.

В проекте сложно отделить административную ответственность от других видов ответственности, поскольку в большинстве своем такие положения отнесены либо к ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве (глава 10 проекта) либо к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 проекта), что ведет к смешению разных видов ответственности.

В проекте по-разному упоминаются, по видимому, одни и те же виды санкций: "штрафные санкции" (пункт 5 части 2 статьи 54, пункт 2 части 2 статьи 86), "штрафы" (пункт 4 части 3 и пункт 3 части 4 статьи 91 проекта), "штраф" (часть 4 статьи 8 проекта). При этом в статье 9 законопроекта N 358757-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в связи с принятием новой редакции Федерального закона "Об исполнительном производстве") упоминается также и "судебный штраф", что требует унификации.

Из проекта неясно, исполнение каких еще, наряду с административным приостановлением деятельности, видов административного наказания попадает в сферу действия будущего закона. По нашему мнению, к таким видам административного наказания могут относиться также возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения или их конфискация.

Нуждаются в урегулировании вопросы, связанные с принудительным исполнением постановления квитанции о наложении штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ (часть, 1 статьи 32.3), поскольку на практике это вызывает споры между службой судебных приставов и органами внутренних дел о том, к ведению каких органов относится решение этих вопросов.

В целом обращает на себя внимание, что совершаемые в ходе исполнительного производства правонарушения, в том числе и связанные с неисполнением исполнительных документов, по своей правовой природе относятся к административным правонарушениям. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении на них полностью положений КоАП Российской Федерации.

Между некоторыми положениями проекта имеются внутренние противоречия. Согласно части 2 статьи 38 проекта взыскателями и должниками могут быть, в том числе, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, в то время как в силу статьи 1 проекта указанные органы могут быть взыскателями, но не могут быть должниками по исполнительному производству. Конкурируют между собой положения части 1 статьи 13 с частью 2 статьи 14 проекта, положения части 1 статьи 6, части 6 статьи 19 с частью 4 статьи 19 проекта; положения части 2 статьи 18, части 5 статьи 66 с частью 3 статьи 92 проекта.

В статье 63 проекта содержится внутреннее противоречие между положениями частей 1 и 2, поскольку в первом случае наложение ареста оформляется постановлением судебного пристава-исполнителя, а во втором - актом, составляемым указанным приставом. Упоминание об акте содержится также в части 4 данной статьи проекта, а также в статье 65 проекта. В части 6 статьи 65 проекта речь, по нашему мнению, должна идти не о наложении ареста на ценные бумаги, полученные в результате конвертации, а о распространении ареста на вновь полученные ценные бумаги.

В часть 5 статьи 66 проекта включена обязанность судебного пристава-исполнителя по привлечению специалиста по оценке имущества, если одна из сторон исполнительного производства не согласна с предварительной оценкой. Между тем, согласно части 2 данной статьи проекта в этом случае специалист должен быть приглашен независимо от согласия или несогласия сторон с результатами предварительной оценки.

Законопроект потребует существенной редакционной доработки.

Замечания юридико-технического характера переданы в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев