О порядке определения очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в воинских частях (учреждениях) Министерства обороны Российской Федерации (Е.Н. Трофимов, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2006 г.)

О порядке определения очередности предоставления жилых помещений
военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в воинских частях
(учреждениях) Министерства обороны Российской Федерации

Одной из наиболее острых проблем, существующих сегодня в Вооруженных Силах Российской Федерации, является проблема обеспечения военнослужащих жильем. Сегодняшние офицеры, прапорщики, солдаты и сержанты, проходящие военную службу по контракту, вынуждены годами, а в большинстве случаев и десятилетиями, проживать в лучшем случае в общежитиях воинских частей (учреждений), давно требующих капитального ремонта. Многие военнослужащие не имеют и такой возможности и вынуждены "снимать" жилье. При этом размер компенсации, выплачиваемой военнослужащему за наем (поднаем) жилых помещений, в несколько раз меньше фактических затрат даже после увеличения данной компенсации с января 2005 г.

На сегодняшний день наиболее проблемной в плане обеспечения жильем остается многочисленная группа военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Перед этими военнослужащими имеются государственные обязательства по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма, т.е. для постоянного проживания.

С учетом того, что в списках очередников на получение жилья в большинстве воинских частей (учреждений) находятся сотни военнослужащих, в том числе военнослужащие, имеющие право на внеочередное и первоочередное получение жилья, важное значение имеет законное и обоснованное определение очередности предоставления жилья военнослужащим. В связи с этим следует указать, что ряд положений нормативных правовых актов, регулирующих порядок определения очередности предоставления жилья, требуют более точной регламентации.

В соответствии со ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 ст. 57 случаев.

Часть 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются:

1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;

2) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 указанного Кодекса перечне.

Перечень оснований, дающих право на первоочередное предоставление жилья, установленный ранее в ст. 36 Жилищного кодекса РСФСР, в Жилищном кодексе Российской Федерации не нашел отражения. Однако ряд нормативных правовых актов предусматривали право граждан на получение жилья в первоочередном порядке помимо Жилищного кодекса РСФСР, в частности, такое право имели многодетные семьи, имеющие трех и более детей; одинокие матери; семьи при рождении близнецов; участники ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС; участники боевых действий и т.д. Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в большинство законодательных актов, устанавливавших право отдельных категорий граждан на первоочередное получение жилья, были внесены изменения, в соответствии с которыми указанное выше право на первоочередное получение жилья было исключено из соответствующих статей.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пп. 1, 3-6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации, с учетом положений вышеназванной статьи.

Указанная норма позволяет военнослужащим, поставленным на учет нуждающихся в получении жилых помещений с выделением до 1 марта 2005 г. в списки имеющих право на предоставление жилых помещений в первоочередном или внеочередном порядке, реализовать свое преимущественное право и после 1 марта 2005 г. Жилые помещения по договорам социального найма должны им предоставляться в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации, т.е. в порядке очередности, но с учетом преимущественного права, возникшего до вступления Жилищного кодекса Российской Федерации в силу.

Указанный вывод вытекает также из ст.ст. 1, 2, 6 (ч. 2), ст.ст. 7, 15 (ч. 4), ст. 17 (ч. 1), ст.ст. 18, 19 и 55 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, из которых следует, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Основываясь на указанных конституционных положениях, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и подтвердил правовую позицию, согласно которой изменения, вносимые законодателем (в том числе посредством временного регулирования ранее установленных правил), должны осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения военнослужащих; это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Данная правовая позиция носит общий характер и должна учитываться федеральным законодателем при внесении изменений в условия предоставления жилья или соответствующей ежемесячной денежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы (п. 4.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 9-П).

При этом следует указать, что на сегодняшний день в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации приняты еще не все предусмотренные им нормативные правовые акты, призванные регулировать отдельные жилищные правоотношения. Поэтому в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, действовавших на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Жилищному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" от 14 февраля 2000 г. N 9 (п. 22) указал, что основания и порядок обеспечения военнослужащих жильем регулируются как Федеральным законом "О статусе военнослужащих", так и нормами жилищного законодательства Российской Федерации (п. 22).

В соответствии с п. 15 постановления Совета Министров РСФСР "О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР" от 31 июля 1984 г. N 335 учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений. Аналогичная норма содержится и в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее - Инструкция). Пункт 29 Инструкции предусматривает, что учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), ведется исходя из времени принятия их на учет по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются военнослужащие, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений.

Военнослужащие включаются в список очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) на основании решений жилищных комиссий, оформляемых протоколами и утверждаемых командирами (начальниками) воинских частей (учреждений) (п. 28 Инструкции).

Таким образом, датой постановки военнослужащего на учет для получения жилых помещений (улучшения жилищных условий) является дата принятия соответствующего решения жилищной комиссией.

Офицеры, направленные после завершения учебы в военных образовательных учреждениях профессионального образования Министерства обороны в воинские части (учреждения), где они состояли на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и не были обеспечены жилыми помещениями, подлежат восстановлению в списках военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, со времени включения их в эти списки до поступления на учебу (абз. 2 п. 17 Инструкции).

Военнослужащие, состоящие на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), направленные в установленном порядке к новому месту военной службы из одной воинской части в другую, дислоцированную в том же гарнизоне, подлежат включению в списки очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) со времени принятия их на учет и включения в указанные списки по предыдущему месту военной службы в этом гарнизоне (п. 28 Инструкции).

При одновременном рассмотрении жилищной комиссией нескольких заявлений их очередность определяется по дате подачи военнослужащими рапорта (заявления) о постановке на учет с приложением необходимых документов.

Список военнослужащих - очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) ведется по форме, установленной приложением N 4 к Инструкции.

Порядок реализации права на первоочередное обеспечение жильем разъяснен в последнем абзаце п. 40 Инструкции, в соответствии с которым военнослужащим, имеющим право на первоочередное обеспечение жильем, жилые помещения предоставляются ранее лиц, принятых на учет в том же году, но не имеющих права на "льготное" получение жилья.

Таким образом, порядок определения очередности и предоставления жилья военнослужащим, имеющим право на первоочередное получение жилья, четко определен. Но и здесь есть вопрос, который требует разъяснения: как быть, если в воинской части (учреждении) есть несколько военнослужащих, имеющих право на первоочередное получение жилья и принятых на учет в один и тот же год, т.е. в какой последовательности формировать отдельный список военнослужащих, имеющих указанную льготу?

Решение данного вопроса представляется правильным в том случае, когда список военнослужащих, имеющих право на первоочередное получение жилья, будет формироваться по мере возникновения у военнослужащих основания для включения в список "первоочередников".

Таким образом, военнослужащие включаются в список военнослужащих, имеющих право на первоочередное получение жилья, с момента возникновения у них права на первоочередное получение жилья, но не ранее момента включения их в общий список очередников на получение жилых помещений на основании решения жилищной комиссии. Если военнослужащий, прибывший в воинскую часть (учреждение) для дальнейшего прохождения военной службы, уже на момент прибытия имел право на первоочередное получение жилья, то при рассмотрении его заявления о принятии на учет нуждающихся в получении жилья одновременно решается вопрос о включении его и в отдельный список "первоочередников". В этом случае дата постановки его на учет и дата включения в список "первоочередников" будут совпадать. Список "первоочередников" будет пополняться по мере возникновения у военнослужащих оснований для включения в "льготный" список.

Список "первоочередников" ведется по форме, установленной приложением N 4 к Инструкции. В колонке 8 списка указываются номер и дата протокола заседания жилищной комиссии, принятое решение о включении военнослужащего в "льготный" список.

Представляется правомерным ведение в указанном выше порядке и списка военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилья, т.е. формирование и продолжение списка "внеочередников" по мере возникновения у военнослужащих оснований для внеочередного получения жилья.

При соблюдении указанного подхода к формированию списков на первоочередное и внеочередное получение жилья в воинской части (учреждении) не будет проблем, связанных с определением очередности среди десятков военнослужащих, имеющих одинаковое право на первоочередное (среди военнослужащих, получивших это право в один и тот же год) либо внеочередное получение жилья.

На указанный выше подход в определении очередности среди военнослужащих, имеющих право на получение жилья во внеочередном порядке и включенных в соответствующие списки, ориентирует и судебная практика Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. В Обзоре судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 1999 год Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что военнослужащие, имеющие право на получение жилья во внеочередном порядке, "должны обеспечиваться жильем по спискам внеочередников исходя из времени включения их в эти списки. Поэтому они имеют преимущество перед другими категориями военнослужащих и внеочередниками, включенными в отдельные списки позднее их. Преимуществом перед другими внеочередниками, принятыми на учет и включенными в соответствующие списки ранее, они не пользуются".

В соответствии с определением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу от 22 февраля 2000 г. N 5н-439/99 "внеочередники" имеют преимущественное право на получение жилья перед состоящими в общей очереди и "первоочередниками".

Данная позиция Военной коллегии Верховного Суда имеет большое практическое значение, так как Инструкция установила новое основание для предоставления жилых помещений во внеочередном порядке военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающимся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, увольняемых с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. Правомерность и законность п. 12 Инструкции была подтверждена решением Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2001 г. N ВКПИ 01-40.

К сожалению, с 1 марта 2005 г. как противоречащая Жилищному кодексу Российской Федерации указанная норма не подлежит применению. В то же время не все военнослужащие, включенные по указанному основанию в списки "внеочередников", до настоящего момента реализовали свое право на жилище, в связи с чем вопросы, связанные с их очередностью, продолжают оставаться актуальными.

С реализацией права на получение жилья во внеочередном порядке также возникает много вопросов. Главный вопрос: с какого времени военнослужащий считается увольняемым и когда жилищная комиссия должна была признать его право на внеочередное обеспечение жилым помещением?

Пунктами 21 и 22 Инструкции об организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 350, определены мероприятия, проводимые командиром (начальником) воинской части (учреждения) при увольнении военнослужащего с военной службы. В соответствии с п. 24 данной Инструкции мероприятия по увольнению военнослужащего с военной службы по состоянию здоровья или по другим основаниям (за исключением оснований, указанных в подп. "д", "е", и "з" п. 1 и подп. "д" п. 2 ст. 51 Закона) командир (начальник) воинской части (учреждения) обязан провести с момента принятия решения о его увольнении по соответствующему рапорту. Следовательно, военнослужащий приобретает статус увольняющегося и соответственно право на получение жилья во внеочередном порядке с момента принятия командиром соответствующего решения в виде резолюции на рапорте военнослужащего об увольнении.

Что же касается увольнения по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, то следует указать, что если военнослужащий в этот момент (в период от шести до трех месяцев до момента принятия командиром решения о его дальнейшем служебном предназначении) заявляет о своем желании быть уволенным с военной службы по основанию, предусмотренному подп. "а" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", он должен быть признан "увольняющимся" военнослужащим с момента удовлетворения его требования либо подписания представления на увольнение, но не позднее трех месяцев до достижения военнослужащим предельного возраста пребывания на военной службе или окончания соответствующего контракта.

В свою очередь, жилищная комиссия (если военнослужащий в установленном порядке был признан нуждающимся в получении жилых помещений, имел общую продолжительность военной службы не менее 10 лет) до 1 марта 2005 г. обязана была включить его в список на внеочередное получение жилья и рассмотреть вопрос о предоставлении ему жилья во внеочередном порядке на основании рапорта этого военнослужащего или по представлению (ходатайству) командования.

Е.Н. Трофимов,

помощник начальника Екатеринбургского высшего

артиллерийского командного училища (военного института) по правовой

работе - начальник юридической службы, подполковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2006 г.