К крупному бизнесу - особый подход (С. Козлова, "Корпоративный юрист", N 6, июнь 2006 г.)

К крупному бизнесу - особый подход

На сегодняшний день в системе налоговых органов России действует восемь межрегиональных налоговых инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Для чего они созданы и насколько эффективно функционируют? Каковы критерии отнесения организации к категории крупнейшего налогоплательщика?

Почти десять лет назад государство столкнулось не только с ярко выраженной дифференциацией налогоплательщиков - юридических лиц по сумме уплаченных налогов, но и с огромными долгами этих налогоплательщиков. Вернее, такое разграничение существовало всегда, однако именно в конце 90-х гг. прошлого столетия после резкого скачка экономического роста, закончившегося августовским кризисом 1998 г., появились предприятия, финансово-экономические показатели которых были намного выше среднестатистических. Высокая загруженность обычных инспекций по налогам и сборам не позволяла им должным образом отслеживать поступления платежей от организаций, способных обеспечить профицит бюджета. Кроме того, со временем такие фирмы стали применять схемы минимизации налогообложения. А некоторые, дабы избежать перехода из разряда обычных налогоплательщиков в крупные, принимали решение о реорганизации своего бизнеса путем выделения нескольких взаимозависимых лиц под управлением одного, известных как группы компаний.

Создание инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками

Предшественница МНС РФ, Государственная налоговая служба РФ (ГНС РФ) неоднократно выступала с инициативой выделения крупнейших налогоплательщиков из общей массы. Необходимость создания отдельной службы для осуществления особого контроля в отношении данной категории предприятий обосновывалась, прежде всего, громадным долгом промышленных и сырьевых гигантов по налогам. В итоге Правительство РФ постановило образовать специализированную государственную налоговую инспекцию по работе с крупнейшими налогоплательщиками. В месячный срок ГНС РФ предписывалось утвердить их перечень.

К 1 декабря 1997 г. 129 предприятий имели перед бюджетом долги свыше 100 миллиардов рублей. Суммарная задолженность превысила 43,5 триллиона рублей.

Изначально налоговая инспекция по крупнейшим налогоплательщикам руководствовалась в своей деятельности положениями, общими для всех налоговых инспекций, поскольку отсутствовала какая-либо правовая база, за исключением Постановления Правительства РФ от 6 января 1998 г. "Об образовании специализированной государственной налоговой инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками". Специфика работы данной инспекции требовала воплощения законодательных инициатив налоговой службы в действующие правовые акты. Приказом теперь уже МНС РФ от 10 августа 2001 г. N БГ-3-08/279 (далее - Приказ N БГ-3-08/279) были созданы 3 инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками:

в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации нефти и нефтепродуктов - Межрегиональная инспекции МНС РФ по крупнейшим налогоплательщикам N 1;

в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации газа - Межрегиональная инспекция МНС РФ по крупнейшим налогоплательщикам N 2;

в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции - Межрегиональная инспекция МНС РФ по крупнейшим налогоплательщикам N 3.

А спустя еще месяц МНС РФ Приказом от 3 сентября 2001 г. N БГ-3-34/329 утвердила Положение о Межрегиональной инспекции МНС РФ по крупнейшим налогоплательщикам N 1.

Деятельность инспекций по крупнейшим налогоплательщикам

Помимо круга обязанностей, выполняемых рядовыми фискальными учреждениями, инспекция по крупнейшим налогоплательщикам наделена и рядом специфических функций. В частности, это контроль за соблюдением налогоплательщиками условий лицензируемой деятельности, а также выявление и предотвращение снижения налогооблагаемой базы и минимизации налоговых платежей. Особый отдел инспекции занимается мониторингом поступающих платежей и выявлением ухода налогоплательщиков от налогообложения. При обнаружении подобных фактов инспекция обязана не только довести их до сведения соответствующих органов исполнительной власти и местного самоуправления, но и направить материалы в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Одновременно инспекция взаимодействует со службой судебных приставов и другими заинтересованными учреждениями в целях обеспечения взыскания обязательных платежей за счет имущества налогоплательщика, включая его банковские счета. Так, по указанию должностных лиц инспекции судебные приставы могут получить возможность списывать средства с банковских счетов организации в бесспорном порядке еще до вынесения судом соответствующего решения.

Ярким примером эффективности создания специализированной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам является "дело ЮКОСа". 6 сентября 2004 г. инспекция Министерства по налогам и сборам по крупнейшим налогоплательщикам N 1 вручила НК ЮКОС решение о взыскании с компании налогов на сумму в 50 миллиардов 759 миллионов рублей и пени на сумму 28 миллиардов 750 миллионов рублей (всего около 2,7 миллиардов долларов США), доначисленных по результатам повторной проверки компании за 2001 г. В то же время инспекция в качестве обеспечительной меры направила в банки, в которых были открыты счета НК ЮКОС, постановления о приостановлении любых операций по счетам, за исключением списания средств по инкассо в пользу приставов.

Такое расширение полномочий, с одной стороны, может восприниматься как ущемление прав налогоплательщиков, но с другой - оно позволяет обеспечивать поступление в бюджет дополнительных средств. И если рассматривать налоговые инспекции как орган государства, ответственный за наполнение бюджета, то наделение их рядом дополнительных, пусть даже в какой-то мере "дискриминационных", полномочий является вполне логичным.

Между тем отраслевое решение проблемы отнесения организаций к крупнейшим налогоплательщикам оказалось не вполне удовлетворительным. Необходимо было выработать финансовые критерии, поскольку работа по выявлению крупнейших налогоплательщиков показала их наличие и в других отраслях экономики. В приказе N БГ-3-08/279 были определены соответствующие показатели. К ним относятся:

суммарный объем начислений налогов и сборов в федеральный бюджет;

выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг;

активы организации.

Исключение составляют предприятия по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и табачной продукции. Для производителей алкогольной продукции и этилового спирта критерием отнесения к крупным налогоплательщикам служит объем начислений акцизов. А для организаций оптовой торговли алкогольной продукцией и производителей спирта (этилового технического, синтетического и т.п.) - объем реализации продукции. Производители и организации оптовой торговли табачной продукции хотя и выделены в группу с налогоплательщиками, деятельность которых связана с алкогольной и спиртосодержащей продукцией, однако не упомянуты отдельно. Из чего можно сделать вывод, что при отнесении их к крупнейшим налогоплательщикам стоит руководствоваться критериями, общими для всех организаций.

МНС РФ не ограничилось созданием трех инспекций по крупнейшим налогоплательщикам. Уже в Приказе N БГ-3-08/279 предусматривалась возможность организации учета налогоплательщиков, соответствующих определенным критериям, но осуществляющих деятельность в других сферах экономики.

С 2001 по 2005 гг. появились еще 4 подобные инспекции в других отраслях. А приказом ФНС России от 24 июня 2005 г. N СА-3-15/280@ была создана Межрегиональная инспекция ФНС по крупнейшим налогоплательщикам N 8, на учет которой были переведены крупнейшие предприятия машиностроения. Характерно, что в справке, сопровождающей данный приказ, в качестве одной из причин создания инспекции названо отсутствие роста поступлений налогов и сборов в бюджетную систему РФ при явном увеличении объемов производства в указанной сфере. Это подтверждает ранее высказанную мысль о том, что инспекции по крупнейшим налогоплательщикам создаются, прежде всего, в целях пополнения бюджета путем выявления способов ухода от налогообложения гигантами отрасли и взыскания недоимок.

На настоящий момент в системе налоговой службы России действует 8 межрегиональных налоговых инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками: N 1 (нефтедобывающие предприятия), N 2 (газовая отрасль), N 3 (производители алкогольной и табачной продукции), N 4 (электроэнергетика), N 5 (металлургия), N 6 (транспорт), N 7 (связь), N 8 (машиностроение). Они занимаются администрированием на федеральном уровне. Наравне с ними на региональном уровне действуют межрайонные инспекции МНС России по крупнейшим налогоплательщикам. Такая структура инспекций имеет свои преимущества. Во-первых, в категорию крупнейших налогоплательщиков теперь могут быть переведены все предприятия независимо от отраслевой принадлежности при соответствии критериям отнесения. А во-вторых, это значительно упрощает работу налоговых органов в сфере осуществления контроля над поступлением в бюджет налогов и сборов по своей подведомственной территории.

Критерии отнесения организаций к крупнейшим налогоплательщикам

Приказом от 16 апреля 2004 г. N САЭ-3-30/290 (далее - Приказ N САЭ-3-30/290) МНС РФ изменило действующие до этого критерии отнесения организаций к крупнейшим налогоплательщикам. Если раньше дифференциация осуществлялась лишь по финансово-экономическим показателям (величина которых возросла), то теперь в расчет стали приниматься и отношения взаимозависимости между организациями. Также произошла градация финансово-экономических показателей по уровню администрирования: для организаций, учет которых проводится на федеральном уровне, они несколько выше, нежели по учету на региональном уровне. Оставаясь верными себе, законодатели не отказались от выделения организаций по производству и обороту алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции, а также этилового спирта из всех видов сырья в отдельную категорию, финансово-экономические показатели которой выражаются не только в рублях, но и в декалитрах.

В данной группе МНС РФ отдельно обозначило организации, имеющие лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной и спиртосодержащей продукции. Для них предусмотрен дополнительный критерий - доля реализации продукции, произведенной одним из предприятий, отнесенных к категории крупнейших налогоплательщиков.

Как уже было отмечено, до принятия МНС РФ Приказа N САЭ-3-30/290 отсутствовал четкий порядок отнесения к крупнейшим налогоплательщикам компаний - производителей и поставщиков табачной продукции, что осложняло работу налоговиков. В этом отношении обозначенный приказ оказался более доработанным. Он юридически узаконил то, что существовало на деле, - право налоговых органов при отнесении организации к крупнейшим налогоплательщикам руководствоваться финансово-экономическими показателями за любой отчетный год, начиная с 2000 г. Если же показатели предприятия не позволяют больше причислять его к категории крупнейших налогоплательщиков, оно все равно продолжает считаться таковым в течение 3 лет. Поэтому не исключена ситуация, когда по результатам проверки отчетности, например за 2003 г., организация будет признана крупным налогоплательщиком. Получается, что она сохранит соответствующий статус, даже если в 2003 г. ей в первый и последний раз удалось достичь такого уровня показателей. Итак, согласно Приказу N САЭ-3-30/290, она остается крупнейшим налогоплательщиком, а инспекция, конечно, проявит интерес к причинам возникших изменений.

В начале статьи уже упоминалось о том, что некоторые собственники пытаются избежать отнесения их предприятии к крупнейшим налогоплательщикам путем дробления бизнеса. Однако МНС РФ предусмотрело и это, обозначив в качестве квалифицирующего признака отношения взаимозависимости. Организации признаются взаимозависимыми, если одна из них непосредственно и (или) косвенно участвует в другой и суммарная доля такого участия составляет более 20%.

Все предприятия, отношения с которыми могут оказывать влияние на деятельность организации - крупного налогоплательщика, автоматически относятся к данной категории и подлежат учету на уровне взаимозависимого с ними крупного налогоплательщика.

Постановка на учет крупнейшего налогоплательщика осуществляется следующим образом: после получения копий документов, содержащихся в учетном деле налогоплательщика, инспекция в течение 3 дней направляет ему заказное письмо с уведомлением о постановке на учет в соответствующем качестве.

В этом случае ИНН организации остается прежним. Подлежит изменению лишь КПП, так как первые четыре цифры в новом КПП - это код межрегиональной (межрайонной)инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, а пятая и шестая цифры (50) будут совпадать у всех подобных налогоплательщиков, маркируя их как крупнейших.

Недавно ФНС России приступила к созданию электронных налоговых досье на крупнейших налогоплательщиков. Собранная в них информация будет способствовать выявлению рисков, связанных с возможным уходом от налогов.

Выделение инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками в системе налоговых органов оправдало себя: можно сколько угодно говорить о том, что подчас принимаемые ими меры наносят ущерб авторитету государства в глазах бизнеса, но тот факт, что только в первом полугодии 2005 г. крупнейшие налогоплательщики заплатили на 56,9% больше, чем год назад, свидетельствует о высокой эффективности данных подразделений.

Но при этом нельзя забывать, что вина налогоплательщика может быть доказана только в суде, и наделение налоговых органов карательными полномочиями недопустимо в правовом государстве. Задача налоговой инспекции - собрать материал, на основании которого суд примет то или иное решение, а не выступать в качестве безапелляционной инстанции.

С. Козлова,

юрист компании Optima exchange Services

"Корпоративный юрист", N 6, июнь 2006 г.