Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2010 г. N 08АП-2960/2010

город Омск

Дело N А75-268/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2010 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июля 2010 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Михайловой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

(регистрационный номер 08АП-2960/2010)

муниципального учреждения Управление капитального строительства администрации города Пыть-Ях

на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 01.03.2010

по делу N А75-268/2010 (судья Членова Л.А.),

принятое по заявлению муниципального учреждения Управление капитального строительства администрации города Пыть-Ях

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре

о признании незаконными решений и предписания,

при участии в судебном заседании представителей:

от муниципального учреждения Управление капитального строительства администрации города Пыть-Ях - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

муниципальное учреждение Управление капитального строительства администрации г. Пыть-Ях (далее - заявитель, УКС Администрации г. Пыть-Ях) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - ответчик, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения Управления от 08.10.2009 в части проведения в отношении УКС Администрации г. Пыть-Ях внеплановой (камеральной) проверки, а также решения от 22.12.2009 и предписания N 94 от 22.12.2009 по делу N 02-192/2009 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением от 01.03.2010 по делу N А75-268/2010 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры требования УКС Администрации г. Пыть-Ях удовлетворил частично. Признал несоответствующими законодательству и недействительными решение Управления от 22.12.2009 и предписание N 94 от 22.12.2009 по делу N 02-192/2009 о нарушении антимонопольного законодательства.

В удовлетворении остальной части требований суд отказал.

Принимая решение об удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что неисполнение УКС Администрации г. Пыть-Ях требования Управления о предоставлении информации и документов по запросам котировок, направленное в рамках осуществления контроля за исполнением законодательства Российской Федерации о размещении заказов, не образует состава нарушения антимонопольного законодательства.

Суд первой инстанции, отказав в удовлетворении требования о признании незаконным решения Управления от 08.10.2009 в части проведения в отношении УКС Администрации г. Пыть-Ях внеплановой (камеральной) проверки, признал правомерность решения от 08.09.2009 о проведении проверки на основании информации, содержащейся в жалобе общества с ограниченной ответственностью "Школа.РУ" (далее - ООО "Школа.РУ") и пришел к выводу о том, что внеплановая проверка проведена на законном основании, поскольку законодательство не ограничивает антимонопольный орган в источниках получения информации для назначении внеплановых проверок. При этом нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым решением о проведении внеплановой проверки судом не установлено.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, УКС Администрации г. Пыть-Ях обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконным решения Управления от 08.10.2009 о проведении в отношении заявителя внеплановой (камеральной) проверки.

В апелляционной жалобе УКС Администрации г. Пыть-Ях указывает на безосновательность проверки, считает, что Управления отсутствовали основания для проведения в отношении него внеплановой проверки, поскольку жалоба ООО "Школа.РУ" не рассматривалась Управлением по существу, а была возвращена ответчиком как несоответствующая закону.

По мнению подателя жалобы, закон не дает право проводить проверку, если жалоба не рассматривалась по существу. В данном случае, речь идет не о "иных источниках информации", а именно о жалобе ООО "Школа.РУ", для которой предусмотрен особый порядок рассмотрения.

В письменном отзыве Управление отклонило доводы апелляционной жалобы, как необоснованные, просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

До начала судебного заседания от Управления поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое суд апелляционной инстанции счел необходимым удовлетворить.

Суд апелляционной инстанции полагает возможным также рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя УКС Администрации г. Пыть-Ях, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, не заявившего ходатайства об его отложении.

В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей сторон.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Решением от 08.10.2009 указанная жалоба вх. N 624-ж от 07.10.2009 была возвращена заявителю по мотиву ее несоответствия части 1, 3 статьи 58 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Пунктом 2 данного решения антимонопольный орган принял решение о проведении внеплановой (камеральной) проверки в отношении Муниципального учреждения Управление капитального строительства администрации г. Пыть-Ях по запросам котировок N N 144-154 на приобретение инвентаря на строящийся объект "Школа на 33 класса в г. Пыть-Ях" для Муниципального учреждения Управление капитального строительства администрации г. Пыть-Ях (л.д. 12-13).

В целях проведения проверки в адрес УКС Администрации г. Пыть-Ях антимонопольным органом было направлено требование от 09.10.2009 исх. N 02/АН-3566 о предоставлении в срок до16.10.2009 документов по приведенному в требованию перечню, касающихся размещения заказов по запросам котировок NN 144-154 (л.д. 92).

Письмом от 15.10.2009 исх. N 1635 заявитель отказал антимонопольному органу в предоставлении документов, посчитав требование необоснованным, поскольку ООО "Школа.РУ" не являлось участником размещения заказа и не имело право на обжалование действий котировочной комиссии.

В связи с отказом УКС Администрации г. Пыть-Ях предоставить документы, антимонопольный орган принял решение о возбуждении в отношении руководителя УКС Администрации г. Пыть-Ях административного производства по факту совершения административного правонарушения и повторно направил заявителю требование от 10.11.2009 N 02/АН-4019 о предоставлении документов по запросам котировок (л.д. 98).

В установленный в требовании срок - до 16.11.2009, документы не были представлены в антимонопольный орган.

В связи с непредставлением документов по запросам котировок на основании приказа руководителя антимонопольного органа от 07.12.2009 N 565 было возбуждено дело N 02-192/2009 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении УКС Администрации г. Пыть-Ях по признакам нарушения части 1 статьи 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части непредставления документов, информации в антимонопольный орган по его мотивированному требованию в установленный срок (л.д. 44-45).

Определением от 07.12.2009 дело о нарушении антимонопольного законодательства по факту непредставления документов о размещении заказа путем запроса котировок было назначено к рассмотрению на 18.12.2009 (л.д. 46-49).

По результатам рассмотрения дела N 02-192/2009 18.12.2009 было принято решение (полный текст изготовлен 22.12.2009), которым действия УКС Администрации г. Пыть-Ях были признаны нарушающими часть 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции в части непредставления сведений, информации по мотивированному требованию антимонопольного органа (л.д. 54-58) и выдано предписание N 94, обязывающее УКС Администрации г. Пыть-Ях прекратить нарушение части 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции и устранить последствия нарушения антимонопольного законодательства путем представления документов по запросам котировок (л.д. 59-60).

Полагая, что принятые антимонопольным органом решения и предписание не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы УКС Администрации г. Пыть-Ях, последнее обратилось с вышеназванными требованиями в арбитражный суд.

Частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Учитывая, что заявителем решение суда первой инстанции обжалуется только в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконным решения Управления от 08.10.2009 о проведении в отношении заявителя внеплановой (камеральной) проверки и от ответчика не поступили возражения относительно рассмотрения обжалуемого решения суда в части, суд апелляционной инстанции рассматривает законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой заявителем части.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьи 266, части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены в обжалуемой части, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 6 совместного Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является одновременно как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для нужд" Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Пункт 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, закрепляет аналогичные полномочия Федеральной антимонопольной службы.

Из пункта 1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 N 324, также следует, что территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг по государственному оборонному заказу).

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 таким уполномоченным органом является Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы.

Перечень оснований для проведения внеплановых проверок установлен в пункте 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, согласно которому внеплановая проверка может быть осуществлена как в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, так и при поступлении информации о нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Из части 5 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ следует, что внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предложений или предписаний, направленных или вынесенных в соответствии с требованиями статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ.

По смыслу приведенных нормативных положений государственный контроль осуществляется в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав. При этом названная норма позволяет использовать антимонопольному органу при проведении внеплановых проверок любые сведения о нарушении законодательства Российской Федерации, не ограничивая источники их поступления.

Согласно доводам апелляционной жалобы УКС Администрации г. Пыть-Ях считает, что у Управления отсутствовали основания для проведения в отношении заявителя внеплановой проверки, поскольку жалоба ООО "Школа.РУ" не рассматривалась Управлением по существу, а была возвращена обществу как несоответствующая закону.

Суд апелляционной инстанции не может признать позицию УКС Администрации г. Пыть-Ях обоснованной исходя из следующего.

Приказом от 14.11.2007 N 379 Федеральная антимонопольная служба России утвердила административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 10.12.2007 N 10661.

Из пункта 1.1 Регламента следует, что настоящий административный регламент Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии (далее - Заказчик) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - Регламент) определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) ФАС России и ее территориальных органов и порядок взаимодействия между ними при осуществлении полномочий по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 1.2 исполнение государственной функции рассмотрения жалоб на действия (бездействие) Заказчика осуществляется в соответствии с:

Конституцией Российской Федерации от 12.12.1993; Федеральным законом N 94-ФЗ; Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы";Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе"; Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд"; Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 N 324 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы", зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 24.01.2007 N 8842.

В силу пункта 1.3 государственную функцию рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд исполняет Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и ее территориальные органы.

Пунктом 3.7 Регламента установлено, что Территориальный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) Заказчика, расположенного на территории осуществления деятельности соответствующего территориального органа и совершенные при размещении заказа:

В пункте 3.25 Регламента указано, что комиссия при рассмотрении жалобы осуществляет в соответствии с частью 5 статьи 17 Закона о размещении заказов и настоящим Регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства о размещении заказов при размещении заказа, являющегося предметом рассмотрения жалобы.

Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы. При этом проверяется соответствие всех действий (бездействия) Заказчика, в том числе не указанных в жалобе, а также всех документов по организации и проведению торгов или запроса котировок, относящихся к размещению заказа, являющегося предметом жалобы, требованиям законодательства о размещении заказов.

В установленном порядке Регламент не признан незаконным и является действующим.

В данном случае жалобу ООО "Школа.РУ" и ее содержание следует рассматривать как тот источник информации, который упомянут в пункте 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ как одно из оснований для проведения внеплановой проверки, и в рассматриваемом случае факт ее возвращения ООО "Школа.РУ" не имеет правового значения.

Жалоба общества, как содержащая информацию о возможном нарушении законодательства о размещении заказов, явилась исключительно основанием для назначения проверки и определения ее характера - внеплановая. При этом предметом проверки не являлось проверка доводов ООО "Школа.РУ"о нарушении прав и законных интересов конкретного обратившегося лица. Предметом проверки в данном случае является установление фактов невыполнения проверяемым лицом обязательных требований, в данном случае - по соблюдению законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, что следует из приказа от 12.10.2009 N 448 о проведении внеплановой проверки.

Таким образом, поскольку законодательство не ограничивает антимонопольный орган в источниках получения информации для назначения внеплановых проверок, что следует как из редакции пункта 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, так и из пункта 1.3.4. Методических рекомендаций по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами, направленных Письмом ФАС России от 25.05.2007 N АЦ/8325, то принятие Управлением решения о проведении внеплановой проверки на основании информации, содержащейся, в том числе в жалобе ООО"Школа.РУ", не противоречит нормам законодательства.

Кроме того, как обоснованно отметил суд первой инстанции, осуществляя контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд при наличии признаков нарушения законодательства о размещении заказов, антимонопольный орган наделен полномочиями по принятию решений о проведении внеплановых проверок, в связи с чем издается приказ о проведении проверки и создании комиссии (пункт 3.1.-3.3. указанных Методических рекомендаций). На этой стадии производства не устанавливается факт нарушения законодательства в сфере размещения заказов и конкретный нарушитель, не выносится обязательное для исполнения предписание. Наличие либо отсутствие нарушения законодательства в сфере размещения заказов устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом в порядке статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ принимается соответствующее решение.

В рассматриваемом случае оспариваемый заявителем пункт 2 решения от 08.10.2009 не устанавливает факта нарушения УКС Администрации г. Пыть-Ях законодательства в сфере размещения заказов и не предопределяет субъекта ответственности, а лишь оформляет в предусмотренном законодательстве порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех обстоятельств по делу о нарушении законодательства в сфере размещения заказов, что не может быть расценено как нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта в рассмотренной части.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции в обжалуемой части является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение жалобы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на ее подателя.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 01.03.2010 по делу N А75-268/2010 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков