Актуальные проблемы правового регулирования государственных и муниципальных грантов (А.А. Кумаритова, "Адвокат", N 1, январь 2007 г.)

Актуальные проблемы правового регулирования государственных и
муниципальных грантов

Государственные и муниципальные гранты являются договорной формой социального взаимодействия (сотрудничества) государства и неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций, которые получили широкое применение на практике. Они представляют собой выделенные из федерального или местного бюджета денежные средства, которые безвозмездно передаются названным выше организациям для реализации разработанных ими социальных программ.

Однако до настоящего времени в современной юридической литературе проблема государственных и муниципальных грантов не стала предметом научного рассмотрения. Учитывая ее общественную, научную и практическую значимость, в данной статье будет целесообразным остановиться на рассмотрении следующих вопросов:

реализация социального заказа или выделение гранта: сходства и различия;

возникновение и становление правового института гранта в российском гражданском законодательстве;

правовая природа договорного обязательства о гранте.

1. Реализация социального заказа или выделение гранта: сходства и отличия. В отличие от социального заказа при выделении гранта органы государственной власти и органы местного самоуправления лишь в общих чертах определяют приоритетные направления развития социальной сферы. Инициатива же в решении конкретных социальных задач принадлежит неправительственным некоммерческим организациям.

Важно также отметить, что денежные средства в виде государственного и муниципального гранта поступают в собственность неправительственных некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций безвозмездно, т.е. от этих организаций не требуется встречного удовлетворения возникающего при этом обязательства. Напротив, перечисляемые при реализации социального заказа из соответствующего бюджета денежные средства являются в соответствии со ст. 793 и 709 ГК РФ оплатой за социальные услуги, которые предоставляются неправительственными некоммерческими организациями. Именно возмездный характер договорного обязательства по реализации социального заказа дает основание некоторым исследователям ставить под сомнение возможность получения неправительственными некоммерческими, в том числе благотворительными, организациями прибыли в виде вознаграждения за оказанные ими социальные услуги. Так, А.С. Автономов и Н.Л. Хананашвили отмечают, что "прибыль как дополнительное вознаграждение исполнителя в социальном заказе недопустима прежде всего по этическим соображениям, поскольку оказываемая социальная услуга... относится к категории услуг обеспечения минимального социального уровня, гарантированного главой 2 Конституции РФ*(1)." Отрицание этими исследователями возможности получения прибыли в виде вознаграждения по договору об оказании социальных услуг для государственных нужд противоречит, по нашему мнению, правовой сущности данного договора. Оказанные социальные услуги должны оплачиваться эквивалентно их стоимости. Кроме того, вознаграждение, которое может и должно быть предусмотрено в договоре об оказании социальных услуг для государственных нужд, мы убеждены, будет направляться неправительственными некоммерческими, в том числе благотворительными, организациями на оплату труда лиц, привлекаемых к выполнению социальных заказов. С нашей точки зрения, труд указанных лиц заслуживает достойной оплаты. Более того, такое "дополнительное вознаграждение" послужит для них стимулирующим фактором в повышении качества выполняемой ими работы.

Правовым механизмом выделения государственных и муниципальных грантов, так же как и размещения социальных заказов, является конкурс, организованный уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Порядок проведения публичных конкурсов установлен ст. 1057-1061 ГК РФ. Однако до настоящего времени не принят федеральный закон, который устанавливал бы специальный порядок проведения конкурсов по распределению государственных или муниципальных грантов. На данный момент порядок проведения конкретных конкурсов по выделению государственного или муниципального гранта в российском законодательстве регулируют соответствующие подзаконные нормативные акты, например постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 260 "O мерах по государственной поддержке молодых российских ученых - кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских ученых докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации"*(2), "Положение о конкурсе общественно значимых программ (проектов) общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций города Москвы в 2006 году", утвержденное председателем Комитета общественных связей города Москвы Т.А. Васильевой*(3). Отсутствие целостного системного законодательного подхода к выработке специальных правовых норм проведения публичных конкурсов по выделению государственных или муниципальных грантов, на наш взгляд, в значительной мере способствует возникающему в связи с такого рода конкурсами протекционизму и лоббизму. Установлению прозрачности и справедливости осуществления конкурсных состязаний по распределению государственных и муниципальных грантов будет способствовать практика привлечения общественности к проведению таких мероприятий, причем как на стадии формирования конкурсной комиссии, так и в процессе непосредственного отбора поданных заявок на участие в конкурсе. Указанные нами положения необходимо учесть при разработке специального нормативного правового акта, регулирующего порядок проведения конкурсов по распределению государственных и муниципальных грантов.

2. Возникновение и становление правового института гранта в российском гражданском законодательстве. Понятие "грант" имеет многозначный смысл в российском гражданском законодательстве. Впервые оно появилось в письме Госналогслужбы и Минфина России от 11 июня 1993 г. N ЮУ-4-06/88Н, 04-06-01 "О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций"*(4). В этом письме под грантом понимались "целевые средства, предоставляемые безвозмездно иностранными благотворительными организациями предприятиям, организациям и физическим лицам в денежной или натуральной форме на проведение научных или других исследований, опытно-конструкторских работ, обучение, лечение и другие цели с последующим отчетом об их использовании". Из этого следует, что появление такого понятия, как грант, именно в налоговом законодательстве России было обусловлено сложившимся в начале 1990-х годов особым характером экономического взаимодействия между иностранными благотворительными организациями и российскими предприятиями, организациями, физическими лицами. Специфичность этого взаимодействия заключалась в том, что денежные средства или иное имущество передавалось российским субъектам права безвозмездно.

Само слово "грант" является переводом на русский язык английского grant (букв. перевод: "акт дарения", "официальное предоставление"). В правовой системе Великобритании под понятием "грант" имеется в виду: 1) возникновение (creation) или передача (transfer) права собственности на имущество на основании письменного акта (written instrument) - например, пожалованное имущество в пользование (the grant of a lease), дарованное имущество (lie in grant); 2) завещательное предоставление (a grant of representation), т.е. предоставленные судом полномочия определенным физическим лицам или фондам по управлению наследственным имуществом умершего гражданина; 3) распределение законодательной или королевской властью денежных средств, полномочий и т.д. для достижения определенных целей*(5). Из этого следует, что право Великобритании относит грант к основаниям приобретения прав на имущество, в том числе к основаниям приобретения прав на наследуемое имущество. Характерными особенностями гранта является официальное предоставление и получение его в качестве дара с последующим строго целевым использованием такового.

Следующий этап становления института гранта в российском законодательстве связан с появлением правовых норм о гранте на федеральном уровне. Так, принятый в 1995 г. Федеральный закон о благотворительной деятельности относит благотворительные гранты к источникам формирования имущества благотворительных организаций и понимает под ними благотворительные пожертвования, которые имеют строго целевое назначение и предоставляются гражданами, а также юридическими лицами в денежной или натуральной форме. С принятием Федерального закона об общественных объединениях в российском законодательстве появилось понятие "государственные гранты", под которыми понимается одна из форм государственной поддержки общественных объединений в виде "целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам". Определение гранта также содержится в принятом Федеральном законе от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(6). В этом Законе "грант" определяется как "денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями". В некоторых нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ гранты рассматриваются в качестве государственных стипендий, которые предназначены для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры, искусства, образования и науки*(7). В постановлении Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 11 "Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации" предусмотрено, что гранты "могут предоставляться в форме возвратных и безвозвратных бюджетных ссуд, налоговых освобождений, поставок оборудования в порядке лизинга, поставок бумажной продукции в порядке товарного кредита и иных формах в соответствии с законодательством Российской Федерации"*(8). В утратившем силу Указе Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1486 "О реализации программы обеспечения жильем увольняемых в запас или отставку российских военнослужащих за счет гранта (безвозмездной субсидии), предоставленного Правительством Соединенных Штатов Америки"*(9) грант признавался безвозмездной субсидией, которая предоставлялась Правительством США и помещалась под специальный таможенный режим. Наряду с этим в правовой литературе иногда встречаются утверждения некоторых исследователей о тождественности понятий "грант", "субвенция" и "субсидия"*(10). Однако вряд ли эти понятия можно признавать тождественными. В соответствии со ст. 78 БК РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ*(11) предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов, допускается из соответствующего бюджета в случаях, которые предусмотрены федеральными или региональными целевыми программами, федеральными законами или законами субъектов РФ, а также решениями представительных органов местного самоуправления. Отсюда следует, что грант, субвенция и субсидия - совершенно разные понятия. Субсидия и субвенция являются понятиями бюджетного законодательства и в отличие от гранта могут предоставляться бюджету другого уровня. В соответствии со ст. 6 БК РФ субвенцией признаются "бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов". Под субсидией данная статья понимает "бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов".

Вместе с тем наблюдаются некоторые расхождения в понимании гранта, имеющем место в вышеуказанных нормативных документах, и понятием грант, разработанным для целей налогообложения. В п. 1 ст. 256 НК РФ под грантами понимаются средства целевого финансирования, которые получены и использованы по назначению. Порядок их использования должен быть либо определен в федеральных законах, либо установлен физическими, юридическими лицами, которые являются источниками целевого финансирования. При этом грант должен соответствовать следующим критериям:

грант предоставляется российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, а также иностранными и международными организациями и объединениями согласно перечню таких организаций, утверждаемому Правительством РФ*(12);

целями выделения гранта могут быть осуществление конкретных программ в области образования, науки, искусства, культуры, охраны окружающей среды;

формой гранта являются денежные средства или иное имущество;

грант предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основах;

получатель гранта должен вести раздельный учет с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта.

Все вышесказанное свидетельствует, что в российском законодательстве отсутствует целостное представление о правовом институте гранта. Разрозненные несогласованные нормы о гранте, содержащиеся в некоторых нормативных правовых актах, отражают лишь отдельные элементы этого правового института, иногда даже взаимоисключая друг друга.

Ввиду того что грант уже прочно вошел в практику взаимодействия государственных и муниципальных органов с неправительственными некоммерческими, в том числе благотворительными, организациями, а также этими организациями между собой и организациями коммерческими, российское гражданское законодательство остро нуждается в разработке правовых норм, позволяющих регулировать обязательственные правоотношения по передаче гранта.

3. Правовая природа договорного обязательства о гранте. Опираясь на зарубежное и российское законодательство о грантах, а также практику их предоставления, необходимо отметить, что независимо от того, кто выступает грантодателем (юридическое лицо, физическое лицо или орган государственной власти), правовая сущность такого договорного обязательства остается неизменной и должна быть определена как безвозмездная передача грантодателем денежных средств или иного имущества грантополучателю для направления этого имущества на общеполезные цели с последующим предоставлением отчета об их использовании грантодателю.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения по поводу правовой природы договора о гранте. Так, некоторые авторы относят договор о гранте к договору поручения, предусмотренному главой 49 ст. 971-979 ГК РФ, аргументируя свою позицию следующим образом: грантополучатель при использовании гранта реализует волю грантодателя, в определенной мере выступая от его имени. По мнению этих ученых, важная особенность гранта связана с тем, что "грантополучатель не имеет прямого материального интереса в результатах выполнения работ по гранту, поскольку действует не в своих интересах, а, как правило, в интересах третьих лиц или неограниченного круга лиц - больных, детей, бездомных"*(13) и т.д. Автор статьи не согласна с исследователями, которые усматривают принципиальную близость между договором о гранте и договором поручения. Их позиция представляется спорной. Неправительственные некоммерческие, в том числе благотворительные, организации являются специализированными профессиональными субъектами гражданского права в осуществлении ими деятельности, направленной на благо всего общества. В гражданском обороте они выступают от собственного имени. Естественно, возникает вопрос: почему тогда в случае использования предоставленного этим организациям гранта на реализацию разработанных ими же социальных программ они вдруг стали выступать от имени грантодателя? Выделяя грант и направляя его таким организациям, грантодатель тем самым признает деятельность данных организаций общественно значимой и способствует ее осуществлению. Это означает, что договор поручения не отражает сути возникающих обязательственных правоотношений по передаче гранта и не может быть применим к ним.

Другие исследователи, рассматривая правовой аспект регулирования взаимоотношений сторон по договору о гранте, утверждают, что "договор этот представляет собой весьма специфичную форму отношений, отличающуюся от стандартной системы договоров" в российском гражданском законодательстве. В связи с этим они полагают целесообразным предусмотреть в ГК РФ дополнительную главу, посвященную договору о гранте*(14). С такой позицией также нельзя согласиться. При детальном рассмотрении договора о пожертвовании, который является отдельным видом договора дарения, обнаруживается его сходство с договором о гранте. Оно проявляется в том, что особым признаком договора пожертвования, так же как и договора о гранте, является безвозмездное предоставление имущества в общеполезных целях, т.е. по сути осуществление дарения в этих целях. Согласно п. 3 ст. 582 ГК РФ "пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению. При отсутствии такого условия пожертвование имущества гражданину считается обычным дарением, а в остальных случаях пожертвованное имущество используется одаряемым в соответствии с назначением имущества" (выделено мной. - А.К.). Из нормы данной статьи вытекает, что одаряемыми могут быть не все юридические лица, а только те из них, которые способны направить пожертвованное имущество на общеполезные цели, т.е. на благо всего общества или отдельной категории граждан. Именно поэтому законодатель ограничил круг субъектов гражданского права, которые могут получать пожертвование (одаряемых), и тем самым обеспечил гарантированное направление пожертвованного имущества на общеполезные цели даже в том случае, если порядок его использования жертвователем не установлен. Как отмечает В.В. Витрянский, "договор пожертвования юридическим лицам не теряет своих качеств от того, что он не содержит условия о назначении дара, и не превращается в этом случае в обычный договор дарения"*(15). Вместе с тем норма ст. 582 ГК РФ делит пожертвование на два вида: пожертвования, цель использования которых устанавливается жертвователями, и пожертвования, которые используются по прямому предназначению имущества. Последний приведенный нами вид договора пожертвования можно проиллюстрировать следующим примером: Ассоциация некоммерческих организаций здоровья, образования и культуры получила пожертвование от компании "NESTLE" в виде нескольких ящиков шоколада, который был роздан больным детям, т.е. использован по назначению. В первом же случае - если назначение пожертвованного имущества определено жертвователем - данный договор следует признавать, на мой взгляд, договором о гранте. Об этом также свидетельствуют п. 4 и 5 ст. 582 ГК РФ, которые наделяют жертвователя, его наследников, иного правопреемника правом требовать отмены пожертвования, если пожертвованное имущество используется не по назначению, указанному жертвователем, а также если вследствие изменившихся обстоятельств пожертвованное имущество было использовано по другому назначению без согласия жертвователя либо без соответствующего решения суда в случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица - жертвователя.

Таким образом, проанализировав правовую конструкцию договора о гранте, сравнив его с правовой конструкцией договора пожертвования, мы обнаружили, что договор о гранте является не чем иным, как разновидностью договора пожертвования.

А.А. Кумаритова,

аспирантка Всероссийской государственной налоговой академии

Министерства финансов Российской Федерации

"Адвокат", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: учеб. / Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. / Под ред. А.С. Автономова. - М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании" (НАН), 2003. С. 114, 115.

*(2) СЗ РФ. 2005. N 18. Ст. 1686.

*(3) Официальный сайт Комитета общественных связей г. Москвы http://www.mosportal.ru/6/1/i27_2102.htm

*(4) БНА РФ. 1993. N 9.

*(5) See а dictionary of law, fourth edition / Edited by Elizabeth A. Martin. - N.Y.: OXFORD UNIVERSITY PRESS, 1997. P. 205, 267.

*(6) СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

*(7) Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. N 1061 "О грантах Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства" // СЗ РФ. 1996. N 38. Ст. 4431; Указ Президента РФ от 9 января 1997 г. N 5 "Об учреждении премии и грантов (стипендий) Президента Российской Федерации в области печатных средств массовой информации" // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 223; Указ Президента РФ от 31 декабря 2002 г. N 1473 "О мерах государственной поддержки музыкального искусства" // СЗ РФ. 2003. N 1. Ст. 122; Указ Президента РФ от 15 марта 2005 г. N 291 "О мерах государственной поддержки ведущих профессиональных коллективов народного музыкального и хореографического искусства" // СЗ РФ. 2005. N 12. Ст. 1022; Указ Президента РФ от 11 августа 2005 г. N 953 "Об учреждении грантов Президента Российской Федерации в области театрального искусства" // СЗ РФ. 2005. N 33. Ст. 3400.

*(8) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 188.

*(9) СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1198.

*(10) См.: Шишкин С.В., Заборовская А.С. Государственные гранты и контракты; перевод средств и услуг из государственного сектора // Правовые основы деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации: проблемы и направления совершенствования. - М.: ИД "Юриспруденция", 2004. С. 173.

*(11) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(12) Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2002 г. N 923 "О перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций - получателей грантов" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. II). Ст. 5228.

*(13) Автономов А.С., Беляева Н.Ю., Гущин В.З. и др. Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях". Практическое пособие. - М.: АИА-Принт, 1996. С. 60.

*(14) См.: Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: учеб. / А.С. Автономов, Т.И. Виноградова, М.Ф. Замятина, Н.Л. Хананашвили / Под ред. А.С. Автономова. - М.: Российский благотворительный фонд "Нет алкоголизму и наркомании" (НАН), 2003. С. 150.

*(15) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: договоры о передаче имущества. - М.: Статут, 2006. С. 346.