Автономное учреждение: между бюджетом и коммерцией (И.Н. Токарев, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 1, январь 2007 г.)

Автономное учреждение: между бюджетом и коммерцией

В рамках реформы бюджетного процесса законодатели приняли Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"*(1), установив новую организационно-правовую форму некоммерческой организации. Этот документ создает нормативно- правовую базу для реорганизации сети государственных и муниципальных бюджетных учреждений.

Вопрос о том, насколько количество и состав бюджетных учреждений удовлетворяют потребностям общества, обсуждается на государственном уровне давно. Президент РФ еще в Послании Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. сказал: "Отмечу, что достижение оптимального уровня госрасходов - подчеркну это особо - должно стать базовым принципом экономической политики. И так денег не так много. Правительству надо прежде всего провести реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, которые растут как грибы по всей стране, изменив порядок их финансирования и сам статус значительной части таких учреждений".

Исполняя волю главы государства, Правительство РФ приняло Постановление от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", которое является одним из основных целеполагающих документов бюджетной реформы. Как следует из документа, основное направление повышения эффективности использования бюджетных средств - создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Рассмотрим новый закон подробнее. Первое, что необходимо отметить, - такой организационно-правовой формы некоммерческой организации, как автономное учреждение, ранее в российском законодательстве не существовало. Статьей 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрена лишь такая форма, как учреждение. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ учреждения, созданные органами государственной власти и местного самоуправления и финансируемые за счет бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов) называются бюджетными учреждениями.

Статья 5 Закона об автономных учреждениях гласит: "Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения".

Автономное учреждение создается на базе имущества, находящегося только в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или в муниципальной собственности. Решение о создании автономного учреждения принимается органом власти - собственником имущества (ст. 6 Закона).

В подтверждение тезиса о том, что задача Закона об автономных учреждениях - реорганизация существующей сети бюджетных учреждений, предусмотрено создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Органы управления автономного учреждения

Органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет, учредитель и руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы.

Наблюдательный совет - новый для бывших бюджетных учреждений орган управления. В его состав входят представители учредителя автономного учреждения, исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, а также представители общественности. В совете должно быть не менее 5 и не более 11 членов (ст. 10 Закона об автономных учреждениях).

В компетенцию наблюдательного совета входит рассмотрение предложений учредителя или руководителя автономного учреждения по ряду вопросов хозяйственной деятельности и дача рекомендаций. Решение же по данным вопросам принимает учредитель или руководитель автономного учреждения.

Компетенция учредителя в области управления автономным учреждением установлена ст. 9 Закона об автономных учреждениях.

Различия между учреждением и автономным учреждением

Имущественные отношения между учреждением и его учредителем

И автономное, и бюджетное учреждения обладают правом оперативного управления закрепленным за ними имуществом. Однако правовой режим пользования этим имуществом различен.

Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом, как закрепленным за ним, так и приобретенным за счет бюджетных средств либо за счет доходов от предпринимательской и иной деятельности.

Автономное учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя недвижимым и особо ценным движимым имуществом*(2), закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных учредителем целевых средств. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (это право не распространяется на внесение имущества в уставный капитал других юридических лиц).

Вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника автономное учреждение вправе, пусть и с согласия своего учредителя (п. 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Однако бюджетным законодательством расходование бюджетных средств (средств бюджетных учреждений) на приобретение долей в капитале (акций) коммерческих организаций не предусмотрено.

Решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается учредителем при принятии решений о закреплении указанного имущества за автономным учреждением либо о выделении средств на его приобретение.

Не вдаваясь в тонкости теории гражданского права, отметим лишь тот факт, что особенности оперативного управления в трактовке комментируемого Закона не в полной мере соответствуют требованиям гражданского законодательства.

Ответственность учредителя по обязательствам учреждения

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества.

Собственник имущества автономного учреждения, напротив, не несет никакой ответственности по обязательствам учреждения. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного за счет целевых средств, выделенных учредителем.

Финансирование деятельности учреждения

Согласно гражданскому законодательству учреждение финансируется собственником полностью или частично. На практике бюджетные учреждения финансировались преимущественно собственником.

Согласно Закону об автономных учреждениях собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления его деятельности и использование закрепленного за учреждением имущества. Они поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Иными словами, автономные учреждения самостоятельно зарабатывают средства на свое существование.

Законом установлен и другой механизм финансирования деятельности автономного учреждения. Он заключается в том, что учредитель устанавливает для автономного учреждения задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью (ст. 4 Закона об автономных учреждениях). Согласно этим заданиям автономное учреждение выполняет работы, оказывает услуги, часть которых может оплачиваться. Учредитель обеспечивает выполнение задания финансами.

Деятельность автономного учреждения финансируется путем предоставления субвенций и субсидий*(3) из соответствующего бюджета РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Гарантией того, что все учреждения (и бюджетные, и автономные) будут находиться в равных финансовых условиях, служит положение Закона о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения (п. 1 ст. 20 Закона об автономных учреждениях).

Указанные отличия в правовом положении бюджетных и автономных учреждений призваны обеспечить функционирование учреждений культуры, образования, искусства, спорта и ряда других на коммерческой основе, что должно привести к повышению рентабельности и эффективности их хозяйственной деятельности. Выводя учреждения в конкурентную среду, государство тем не менее владеет имуществом указанных учреждений и вправе влиять на их деятельность.

Необходимо отметить также аналогичность норм закона, регулирующих порядок совершения автономным учреждением крупных сделок (ст. 14, 15 Закона об автономных учреждениях) и сделок с заинтересованностью (ст. 16, 17 упомянутого Закона), нормам законодательства для коммерческих организаций.

Ведение бухгалтерского учета в автономных учреждениях

Автономное учреждение предоставляет информацию о своей деятельности в органы государственной статистики, налоговые органы, а также иным органам и лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом.

В силу ст. 2 Закона об автономных учреждениях вести бухгалтерский учет, представлять бухгалтерскую и статистическую отчетность автономное учреждение обязано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Очевидно, речь идет об обычной (коммерческой) системе бухгалтерского учета и финансовой отчетности, и Инструкция по бюджетному учету*(4) на автономные учреждения распространяться не должна. Впрочем, соответствующие пояснения еще должны быть даны Минфином России.

Годовая бухгалтерская отчетность, аудиторское заключение и план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения являются открытыми и должны быть общедоступными.

Недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное им за счет целевых средств, выделенных учредителем, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке (п. 5 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Какой именно "установленный" порядок законодатель имел в виду, непонятно (если только речь не идет о применении Инструкции по бюджетному учету).

В заключение отметим, что особенности функционирования отдельных автономных учреждений могут регулироваться специальными федеральными законами.

И.Н. Токарев,

старший эксперт компании "ФБК"

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Полностью текст документа см. в НБУ N 23 за 2006 г. на стр. 3 рубрики "Документы номера". - Прим. ред.

*(2) Для целей Закона об автономных учреждениях под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

*(3) В соответствии со ст. 6 БК РФ субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидии - бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов.

*(4) Утверждена приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. N 25н.