Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2010 г. N 15АП-2523/2010

город Ростов-на-Дону

дело N А32-46298/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 мая 2010 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Малыхиной М.Н.,

судей О.Г. Ломидзе, О.Х. Тимченко,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Юсуповой Л.А.

при участии:

от заявителя и от Российской академии сельскохозяйственных наук: Магаконов А.В., паспорт, доверенности от 14.07.2009г. N 01-07/1713 (т.1 л.д.81)

от заинтересованного лица и от Департамента имущественных отношений Краснодарского края: не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного научного учреждения Всероссийского научно-исследовательского института масличных культур имени В.С. Пустовойта Российской академии сельскохозяйственных наук

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.01.2010г.

по делу N А32-46298/2009

по заявлению Государственного научного учреждения Всероссийского научно-исследовательского института масличных культур имени В.С. Пустовойта Российской академии сельскохозяйственных наук

к заинтересованному лицу Главе администрации Краснодарского края

при участии третьих лиц Российской академии сельскохозяйственных наук, Департамента имущественных отношений Краснодарского края

о признании недействительным распоряжения,

принятое судьей Ильенко Е.И.,

УСТАНОВИЛ:

Государственное научное учреждение Всероссийский научно-исследовательский институт масличных культур им. В.С. Пустовойта Российской Академии сельскохозяйственных наук (далее - заявитель, институт) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.08.2009 N 625-р "О прекращении права постоянного (бессрочного) пользования государственного научного учреждения Всероссийский научно-исследовательский институт масличных культур им. В.С. Пустовойта Российской Академии сельскохозяйственных наук земельным участком в городе Краснодаре".

Заявитель полагает, что при вынесении оспариваемого распоряжения нарушены подпункт 7 пункта 2 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 3.2 Федерального закона N 137-ФЗ. Указывает, что обжалуемое распоряжение принято на основании ранее изданного нормативного правового акта (Распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31.10.2008 N 883-р "О включении земельных участков в границы города Краснодара"), не опубликованного в официальном периодическом издании и, следовательно, не вступившего в законную силу. Нормативный характер распоряжения N 883-р заявитель усматривает в том, что данным актом изменена черта населенного пункта и, следовательно, затронуты права и законные интересы неопределенного круга лиц. Указывает, что аналогичная правовая позиция выражена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 19.09.2007г по делу N 5-В07-51.

Также заявитель указывал, что статья 14 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" прямо называет соответствующий акт нормативным. Указанная норма, по мнению заявителя, подлежит применению по аналогии закона.

Кроме того, заявитель отмечал невозможность предоставления ему равнозначного земельного участка ввиду отнесения изъятого земельного участка к землям, имеющим особую научную ценность.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент), Российская Академия сельскохозяйственных наук (далее - академия).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края суда от 28.01.2010г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд не согласился с доводами заявителя, указав, что распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31.10.2008 N 883-р "О включении земельных участков в границы города Краснодара" не обладает указанным признаком, поскольку касается оборота конкретных земельных участков (с конкретными кадастровыми номерами), и, следовательно, не является нормативным правовым актом. Статья 6 Закона Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" не относит к нормативным правовым актам распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края. Оспариваемое заявителем распоряжение не содержит норм права, рассчитанных на многократное применение и неограниченный круг лиц, поэтому не может рассматриваться в качестве нормативного правового акта. Пунктом 4 распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31.10.2008 N 883-р предусмотрено, что оно вступает в силу со дня его подписания, т.е. с 31.10.2008. Дополнительно суд указал, что распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31.10.2008 N 883-р в информационных целях опубликовано 13.10.2009 в газете "Кубанские новости" N 174 (4537).

Суд также отклонил доводы об отнесении спорного участка к особо ценным землям сельскохозяйственного назначения ввиду того, что протокол комиссии о рассмотрении схемы по установлению особо охраняемых природных территорий и особо ценных земель краевого значения в г. Краснодаре не может подменять собой Перечень особо ценных продуктивных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, утверждаемый Правительством Российской Федерации. Суд указал, что представленный протокол не имеет даты и содержит решение лишь об одобрении схемы по установлению границ особо охраняемых природных территорий г. Краснодара, но не особо ценных земель.

Не согласившись с решением суда, заявитель обжаловал его в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просил решение отменить, удовлетворив заявленные требования. Доводы жалобы повторяют доводы заявления. Дополнительно институт указывает, что изменение черты населенного пункта надлежит рассматривать как внесение изменений в генеральный план города, что также требует опубликования в силу пункта 14 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу Департамент имущественных отношений Краснодарского края полагает решение законным и обоснованным, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать. Указывает, что распоряжение N 883-р не носит нормативного характера, поскольку касается оборота конкретных земельных участков, не содержит норм права, которых можно было бы выделить гипотезу и диспозицию. В подтверждение своей позиции ссылается на Постановление Президиума ВС РФ от 15.10.1997г. по делу N 80пв-97 и на решения ВС РФ от 14.08.2008г. N ГКПИ08-1590, от 12.02.2002г. N ГКПИ2002-10. Напротив, полагает ссылку заявителя на акты Верховного суда неверной ввиду различия фактических обстоятельств дела и содержания оспариваемых актов.

Отмечает, что ВАС РФ выражал позицию о ненормативном характере актов субъектов федерации о переводе земельных участков в иную категорию ( N 7622/09 от 07.09.2009г.

Указывает на принятый в действующей законодательной практике принцип отнесения распоряжений к ненормативным актам, приводя в качестве обоснования положения Устава Краснодарского края и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Полагает применение к спорным правоотношениям статьи 14 Федерального закона N 172-ФЗ недопустимым в связи с отсутствием пробела в праве как условия применения аналогии закона. Отмечает прямое регулирование соответствующих отношений положениями статьи 3 приведенного закона.

Департамент отмечает, что генеральный план г. Краснодара не утвержден, в силу чего согласно положениям статьи 4.1 Федерального закона N 2191-ФЗ принятия нормативного акта по спорному вопросу не требовалось. Также отмечает, что статья 3 Федерального закона N 172-ФЗ не указывает на нормативный характер акта о переводе земель в иную категорию.

Департамент соглашается с данной судом оценкой доказательств заявителя об отнесении спорного участка к особо ценным землям, указывая как на невключение участка в соответствующий перечень, так и отсутствие доказательств особой ценности земель в соответствии со статьей 100 Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, отмечает установленный вступившим в законную силу судебным актом факт использования сельскохозяйственных земель не по назначению (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15.02.2007 N Ф08-330/2007 по делу N А32-14779/2005-33/474).

Департамент отмечает различие в нормативных требованиях к моменту и условиям вступления в силу нормативных и ненормативных актов, полагая распоряжение N 883-р вступившим в силу в установленном порядке со дня его подписания.

Наконец, Департамент указывает, что определением Краснодарского краевого суда от 29.03.2010г. дело по заявлению института об оспаривании распоряжения N 883-р как нормативного правового акта передано по подсудности в Ленинский районный суд с указанием на ненормативный характер указанного распоряжения и нарушение правил о подсудности (п. 2 ст.26 ГПК РФ) при принятии заявления краевым судом.

В судебное заседание апелляционной инстанции не явились заинтересованное лицо и Департамент имущественных отношений Краснодарского края, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства. Суд рассматривал апелляционную жалобу в порядке ч. 3,5 в отсутствие указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Представитель заявителя и Российской академии сельскохозяйственных наук в судебном заседании указал, что поддерживает ранее направленное заявителем ходатайство о приостановлении производства по делу, поддержал доводы апелляционной жалобы.

Апелляционный судом в удовлетворении ходатайства заявителя о приостановлении производства по делу до вынесения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определения по частной жалобе ГНУ ВНИИМК Россельхозакаемии на определение судьи Краснодарского краевого суда Шуниной Л.П. от 29.03.2010г. отказано, поскольку правовые выводы суда общей юрисдикции об отнесении распоряжения N 883-р к числу нормативных либо ненормативных актов не имеют обязательной силы для арбитражного суда в соответствии с правилами статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Соответственно основания для приостановления производства по делу, предусмотренные статьями 143, 144 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, постановлением главы администрации г. Краснодара от 11.09.96 N 1419 институту предоставлен на праве бессрочного (постоянного) пользования земельный участок площадью 2801,09 га, из него сельхозугодий 2306,19 га, в том числе пашни 2079,79 га, расположенный в г. Краснодаре, о чем выдан соответствующий государственный акт. 1) земельный участок с кадастровым номером 23:43:0142047:1219 площадью 778040 кв. м; 3) земельный участок с кадастровым номером 23:43:0142047:1221 площадью 20605 кв. м.

Краснодарского края N 625-р "О прекращении права постоянного (бессрочного) пользования государственного научного учреждения Всероссийский научно-исследовательский институт масличных культур им. В.С. Пустовойта Российской Академии сельскохозяйственных наук земельным участком в городе Краснодаре" (далее - распоряжение N 625-р) прекращено право постоянного (бессрочного) пользования института земельным участком площадью 778040 кв. м с кадастровым номером 23:43:0142047:1219. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками с кадастровыми номерами 23:43:0142047:1220 и 23:43:0142047:1221 сохранено за НИИ им. В.С. Пустовойта ввиду нахождения на указанных участках действующих общежитий.

Приказом департамента имущественных отношений Краснодарского края от 28.09.2009 N 83-з "О проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства в городе Краснодаре" принято решение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:43:0142047:1219 для его комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Полагая, что распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.08.2009 N 625-р нарушены его права и законные интересы Государственное научное учреждение Всероссийский научно-исследовательский институт масличных культур им. В.С. Пустовойта Российской Академии сельскохозяйственных наук обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании его недействительным.

Указанные распоряжения приняты в соответствии с положениями статьи 3.2. Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым в случае принятия в период с 1 мая 2007 года по 1 ноября 2008 года решений о включении находящихся в федеральной собственности и предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в границы населенных пунктов для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по управлению и распоряжению указанными земельными участками, за исключением земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации до 1 мая 2007 года.

Указанные полномочия передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации на срок полтора года с даты принятия решения о включении указанных в пункте 1 настоящей статьи земельных участков для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства в границы населенных пунктов.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение указанного срока имеет право осуществлять полномочия по управлению и распоряжению соответствующими земельными участками, в том числе: прекратить право постоянного (бессрочного) пользования и принять решение о разделе земельных участков.

Особо оговорено, что в случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности, предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению которыми в соответствии со статьей 3.2 Федерального закона N 137-ФЗ переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, право постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками в течение установленного срока может быть прекращено органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем принятия добровольного отказа от соответствующего права либо принудительно прекращено независимо от оснований, предусмотренных пунктом 2 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации.

В случае принудительного прекращения в соответствии с настоящей статьей права постоянного (бессрочного) пользования, аренды земельных участков, которые предоставлены федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению которыми в соответствии с настоящей статьей переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации при наличии заявления федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, права на земельные участки которых в соответствии с настоящей статьей принудительно прекращены, обязаны предоставить в порядке, предусмотренном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, указанным федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям земельные участки, равнозначные по площади, целевому назначению и виду разрешенного использования земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения, включенным в границы населенных пунктов.

Суд первой инстанции правомерно и в соответствии с материалами дела установил наличие всех необходимых условий для прекращения права постоянного (бессрочного) права заявителя в принудительном порядке при издании оспариваемого распоряжения N 625-р.

Доводы о недопустимости применения распоряжения N 883-р в связи с его неопубликованием для всеобщего сведения основаны на ошибочном понимании норм материального права заявителем.

При правильном применении норм материального права и в соответствии с общепринятым научно-теоретическим подходом суд первой инстанции пришел к правильному выводу о ненормативном характере указанного распоряжения в связи с отсутствием в нем установленных правил поведения (прав и обязанностей) для неограниченного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение.

Соответственно указанное распоряжение N 883-р вступило в силу в соответствии с указанным в нем порядком.

Судом также правильно применены нормы статьи 6 Закона Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" в качестве оценки формального критерия - указанного органом исполнительной власти типа принятого акта.

Доводы о невозможности предоставления равнозначного участка в связи с отнесением спорного участка к особо ценным землям получили верную оценку в решении суда. Апелляционный суд не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия.

Статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку оспариваемое распоряжение N 625-р принято в полном соответствии с требованиями закона и не нарушает прав заявителя, отказ в удовлетворении требований о признании его незаконным правомерен. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Соответственно отказ в удовлетворении требований заявителя правомерен. Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемых судебных актах и которым дана оценка в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

В соответствии с правилами статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по оплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.01.2010г. по делу N А32-46298/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.Н. Малыхина

Судьи

О.Г. Ломидзе О.Х. Тимченко