Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Д.В. Люльев, "Российская юстиция", N 1, январь 2007 г.)

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации

В настоящее время разграничение полномочий и предметов ведения в Российской Федерации осуществляется, по сути, федеральными законами. В качестве примеров можно привести Федеральный закон 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(1), Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2), Трудовой, Лесной, Водный кодексы и др. Ряд авторов в своих работах*(3) ставит вопрос о правомерности и конституционности такой формы регулирования этих отношений. В самом деле, в ч. З ст. 11 Конституции РФ (далее Конституция) закрепляется, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 11 Конституции наряду с остальными пятнадцатью статьями включена в основы конституционного строя РФ, которые на то и являются основами, что допускают лишь буквальное толкование, откуда сам собой напрашивается вывод о том, что в ст. 11 Конституции закреплен именно исчерпывающий перечень конституционных средств разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. И в этот перечень федеральные законы не входят, что логично, поскольку полномочия и предметы ведения на то и разграничиваются, чтобы обеспечить некоторую автономию и свободу субъектов в регулировании определенного круга общественных отношений. Данные автономия и свобода являются неотъемлемым признаком федеративного устройства государства, в противном случае мы имеем дело с унитарной формой территориального устройства.

Действительно, в ч. 2 ст. 4 Конституции закреплено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ, таким образом, дозволение регулировать разграничение пределов ведения и полномочий федеральными законами во-первых, лишает всякого смысла использование для этих целей договоров как актов меньшей юридической силы, так как разграничение полномочий и предметов ведения и является по сути единственным целесообразным способом применения такой формы нормативного акта, как договор, и, во-вторых, лишает субъектов РФ всякой автономии и свободы, поскольку им придется довольствоваться лишь строго дозированными "дарами" центра.

Тем не менее, ряд авторов*(4) придерживается по этому поводу принципиально иного мнения. Позиция последних по данному вопросу совпадает с позицией Конституционного Суда*(5). И все же споры по этому вопросу не прекращаются до сих пор - в самом деле, свое решение Конституционный Суд мотивировал следующим: "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий, из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Логика данного обоснования вызывает ряд сомнений. Действительно, по сути, полномочие федеральных законов на разграничение полномочий выведено из общей теории права. Более того, Конституционный Суд при построении данного вывода даже не упоминал Конституцию. Замечания же о полномочиях Федерального Собрания вообще не представляются здесь уместными как таковые. Из этого можно заключить, что в данном случае Конституционный Суд, как впрочем, бывало уже не раз, взял на себя выполнение правотворческих функций, что, естественно, не согласуется со ст. 10 Конституции.

Следом за указанным Постановлением Конституционного Суда от 9 января 1998 г., основываясь на его, по меньшей мере, непонятном толковании ч. З ст. 11 Конституции, вышел Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(6) (далее приводится сокращенно "Федеральный закон от 24 июня 1999 г.") содержание которого не совсем соответствовало названию, поскольку этот закон содержал лишь порядок разграничения, но не принципы; кроме того, в ч. 2 ст. 32 этого Закона устанавливалась необходимость приведения в соответствие с ним в течение двух лет договоров и соглашений, действовавших на территории РФ до его принятия, в ч. З той же статьи закреплялось, что законы и иные нормативные правовые акты (в том числе договоры и соглашения), действовавшие на территории РФ до принятия этого Закона, применяются лишь в части, не противоречащей ему.

В том же году, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 и ст. 77 Конституции, вышел Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах и порядке организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее приводится сокращенно "Федеральный закон от 6 октября 1999 г."), который изначально и определял общие принципы, т.е. выполнял функцию, непосредственно возложенную на него указанными выше статьями Конституции. Таким образом, был решен в том числе столь дискуссионный вопрос о соотношении юридической силы договора и федерального закона - нетривиальный по сути своей вопрос, поскольку из буквального смысла ч. З ст. 11 Конституции следует, что эти нормативные акты призваны регулировать принципиально различные общественные отношения и, следовательно, вопрос о соотношении их юридической силы не должен возникать как таковой, поскольку они не регулируют однородные общественные отношения.

Следующим шагом явилось принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(7), в соответствии с которым утрачивал силу Федеральный закон от 24 июня 1999 г., вносились изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г., которые, собственно, и определяли порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, кроме того, устанавливалась необходимость утверждения действовавших до его принятия договоров и соглашений соответственно федеральными законами и постановлениями Правительства РФ. Таким образом, все предыдущие договоры и соглашения прошли через двойное "сито" и, естественно, во многом утратили свое первоначальное содержание и, как следствие этого, юридическое значение.

В заключение к этой теме считаем нужным отметить, что "не бывает дыма без огня" и что подобные шаги со стороны федерального законодателя явились во многом следствием того хаоса и тех опасных коллизий8, которые содержались в прежних договорах и соглашениях, многие положения которых мало того что выходили за пределы сферы их регулирования, но прямо либо косвенно входили в противоречие с Конституцией.

Теснейшим образом с темой настоящей статьи связан вопрос о соотношении юридической силы актов Президента РФ и актов Правительства РФ с законами субъектов РФ. В самом деле, из текста Конституции не ясно, что применяется в случае противоречия актов Президента РФ или актов Правительства РФ законам субъектов РФ по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения субъектов РФ. Таким образом, Президент РФ либо Правительство РФ могут попросту отменить закон субъекта РФ, что, естественно, недопустимо с точки зрения принципов федеративного устройства. Данный вопрос является актуальнейшей проблемой и одним из важнейших внутренних противоречий действующей Конституции, его подробный анализ и освещение являются весьма объемными и будут приведены в последующих статьях автора.

Заключение

Как видно из вышесказанного, действующая правовая система разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ работает с точки зрения юридической техники как "испорченный телефон", т.е. при толковании одной нормы допускается логическая ошибка, а далее результат этого используется в системе с другими нормами, в конечном итоге мы получаем неверный результат (в формальной логике это явление называется софизмом). Таким образом, получилась цепная реакция - на основе нескольких, сомнительных по соответствию Конституции, нормативных актов построено целое правовое здание института разграничения полномочий и предметов ведения.

В качестве авторского выхода из данного положения мы предлагаем в первую очередь устранить неясности в Конституции по поводу соотношения юридической силы актов Президента РФ и актов Правительства РФ с законами субъектов РФ. Далее издание по предметам совместного ведения федеральных законов и дальнейшая их конкретизация региональным законодательством с учетом специфики каждого отдельного субъекта РФ.

Регулирование же разграничения полномочий и предметов ведения следует осуществлять в точном соответствии с ч. З ст. 11 Конституции, т.е. исключительно самой Конституцией и договорами, но для упорядочения их системы и устранения коллизий непосредственно перед подписанием договора он должен быть снабжен двумя заключениями: заключением Конституционного Суда РФ о том, что данный договор соответствует Конституции и заключением Верховного Суда РФ о его соответствии законодательству РФ.

Данное решение проблемы, безусловно, имеет ряд весьма весомых недостатков, к числу которых относятся, во-первых, контроль и косвенное влияние органов судебной власти на содержание договоров, т.е. неформальное приобретение ими элементов правотворческой функции и, во-вторых, внесение изменений во многие нормативные правовые акты, следствием чего явятся серьезные расходы на реализацию данного проекта. Тем не менее, в результате получится почти непротиворечивая, безупречная с точки зрения соответствия Конституции, правовая система разграничения полномочий и предметов ведения, что является одним из фундаментальнейших признаков правового государства, которым мы провозгласили в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскую Федерацию.

Д.В. Люльев,

юрист ООО "ЕС-Проект"

"Российская юстиция", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание Законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35, Ст. 3607; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10.

*(2) Собрание Законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; 2002. N 30. Ст. 3024; 2002. N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 17; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25; 2005. N 30 (часть I). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 1.Ст. 13; 2006. N 1.Ст. 14; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 29. Ст. 3124; 2006. N 30. Ст. 3287; 2006. N 31 (часть 1). Ст. 3427; 2006. N 31 (часть 1). Ст. 3452; 2006. N 44. Ст. 4537.

*(3) См. Арбузов С.С. Федеративный договор в правовом регулировании трудовых отношений // Вестник Омского университета, 1997. Вып. 4. С. 94-97; Мамаев Р.Б. Состояние законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. N 9. С. 40-48; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Спарк, 2001. С. 71-74.

*(4) См. Вагин И.С. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 5. С. 41-43; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М. Новая Правовая культура. 2002. С. 82-90.

*(5) См. Постановление Конституционного Суда от 9 января 1998 г. N 1-П // Собрание Законодательства РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

*(6) Собрание Законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

*(7) Собрание Законодательства РФ. 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25.

*(8) См., например, Мамаев Р.Б., указанная выше статья; Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юрид. Лит. 1994. С. 108-113; Михайлов В. Время для сохранения единой федеративной России не упущено // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / Редактор-составитель Гагнидзе К.Г. M. 1998. С. 67-74.