Проблемы государственной гражданской службы. Социальные стандарты и нормативы (В. Столярова, "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 1, январь 2007 г.)

Проблемы государственной гражданской службы.
Социальные стандарты и нормативы

Эффективность государственного и муниципального управления определяется социально-экономическими показателями, которые оцениваются населением. Достигается эта эффективность высоким уровнем профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих с применением эффективных экономических, организационных, коммуникационных, социальных и психологических мотивационных механизмов управления персоналом государственной и муниципальной службы.

Известно, что до 1993 года муниципальные служащие назывались государственными служащими, и это обстоятельство в большей мере способствовало обеспечению целостности государственного управления, как основного принципа повышения его эффективности. В настоящее время кадровая политика всей системы государственного управления ведется разрозненно. Сроки разработки нормативных правовых актов по решению этих вопросов для федеральных государственных служащих опережают уровень субъектов Российской Федерации и еще большая задержка, длящаяся по срокам иногда два и более года, имеет место на практике на уровне органов местного самоуправления. Так, например, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" был принят в 1995 г., а Федеральный закон "Об основах муниципальной службы" был принят лишь в 1998 году. То же самое происходит c реформированием систем государственной и муниципальной службы. Такое отставание по срокам в проведении кадровой политики не дает полного эффекта от внедрения новых прогрессивных нормативных правовых актов, нормативных положений, научных методов и современных типовых решений на всех стадиях прохождения государственной и муниципальной службы. В том числе: при поступлении на соответствующую службу нахождении на службе, прекращении службы.

Мы знаем, что для управления новыми экономическими процессами в условиях новой политической системы, в основном, были привлечены кадры государственных служащих из командно-административной системы, которые не были приспособлены для решения новых задач, зачастую их не понимали, а иногда просто не принимали новые экономические отношения. До настоящего времени все еще нет в государственном аппарате в достаточном количестве обученных кадров, умеющих оперативно принимать качественные государственные решения; очень противоречива нормативно-правовая база внедрения новых политических, экономических и социально-трудовых отношений в системе государственной службы. Все проблемы повышения эффективности государственной и муниципальной службы упираются, в основном, в профессионализм работников госаппарата, который зависит от качества обучения.

Однако из-за недостаточного размера оплаты труда профессорско-преподавательского состава вузов, несоизмеримого с мировыми стандартами развитых стран, что вынуждает их работать в напряженном режиме в нескольких вузах (иногда их число превышает 5 вузов). В этих условиях у них не остается достаточного времени на повышение своей квалификации. Такая система работы также не мотивирует их на получение соответствующих ученых степеней и званий, на качество обучения негативно влияет низкий уровень технического оснащения учебных процессов и то обстоятельство, что в учебных программах имеет место большой объем предметов общих дисциплин в ущерб специальным дисциплинам. Снижает качество обучения и отсутствие надлежащих стажировок в государственных органах обучающихся, что не обеспечивает получение выпускниками вузов необходимых навыков работы.

Качество обучения повышается, когда наряду с лекционными занятиями, с использованием необходимых технических средств слушатели получают учебно-методический материал для их самостоятельного изучения. Однако сегодня, когда идет реформирование государственной и муниципальной службы, реализуется административная реформа, внедряется бюджетирование по результатам, соответствующие госструктуры недооценивают сложившуюся ситуацию. В настоящее время при выделении достаточного объема бюджетных средств на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих отсутствует правильный механизм его распределения.

Следующей проблемой, снижающей эффективность государственной и муниципальной службы, является то обстоятельство, что действующее законодательство предусматривает большой ряд ограничений и запретов для работников государственной и муниципальной службы. Так, в отличие от известных норм законодательства о труде, регулирующих порядок приема на работу, согласно статье 16 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ граждане не могут быть приняты на государственную службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения (порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации); близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому: выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства: наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставления установленных законодательством сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Также, согласно статье 17 ч. 1 п.п. 1-15 этого же Федерального закона в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридическихлиц; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Однако, закрепив множество ограничений, для государственных служащих не были созданы необходимые механизмы развития мотивации и стимулирования для обеспечения добросовестной и эффективной работы рассматриваемой категории работников. До сих пор нет четко выраженной системы социальных гарантий государственных и муниципальных служащих; размер денежного содержания не соответствует уровню их ответственности. Новый нормативный правовой акт о денежном содержании, который должен стать стержнем, основой реформирования системы государственной службы, до сих пор не принят.

Имеются проблемы, снижающие эффективность государственной и муниципальной службы, и в системе отбора, закрепления, воспитания кадров для органов государственного и муниципального управления. К ним можно отнести:

недостаточную эффективность применяемых методов расчета и прогнозирования потребностей персонала государственной и муниципальной службы;

отсутствие профориентационной работы для этой категории работников;

недостаточное нормативное обеспечение технологий и процедур отбора, закрепления и продвижения кадров государственных и муниципальных служащих с доминирующей их ориентации на профессионально значимые качества;

слабое решение проблем занятости государственных и муниципальных служащих в рамках формирования федеральных и региональных программ регулирования занятости;

денежное содержание государственных и муниципальных служащих только из средств соответствующего бюджета - не позволяет создавать эффективные стимулирующие механизмы ихдеятельности.

В современных условиях государственного строительства кризис экономических отношений и нарастание нерешенных проблем можно проследить на примерах обращений отдельных социальных групп населения в соответствующие органы исполнительной власти. По содержанию таких обращений можно судить о качестве государственного регулирования в целом как на федеральном, так и на муниципальном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Основную массу обращений граждан составляют проблемы жилищного хозяйства (до 50%), коммунального хозяйства (до 30%). социального обеспечения (до 20%).

При определении показателей эффективности труда государственных и муниципальных служащих заслуживает развития идея разработки и применения социальных стандартов как инструмента измерения степени социальной защищенности населения, различных социальных групп, конкретного человека.

Эти социальные стандарты или нормативы должны охватывать самые различные стороны жизни населения: доходы и потребление, обеспечение жильем и жилищно-бытовые условия, охрану здоровья населения и образование, снабжение товарами и оказание бытовых услуг, обеспечение транспортом, связью, социальное обеспечение, условия труда, состояние окружающей среды. Однако ни раньше, ни сейчас никто не задумывается над тем, кто обеспечивает выполнение социальных нормативов, какую социальную технологию надо разработать, чтобы они действовали? Рекомендуется рассмотреть концептуальные предложения по решению этого вопроса, суть которых следующая. Безусловно, важно знать, что главное назначение социальных нормативов заключается в том, чтоб они стали научно обоснованными элементами прогнозирования, планирования изменения социальных условий и роста народного благосостояния, определения приоритетных направлений развития экономики страны. В то же время надо установить, в чьих руках должен быть этот инструмент и создать организационно-экономические механизмы его применения. Такой механизм будет включать разработку формирование и использование пакета нормативных, методических, организационно-правовых документов. Их комплексная реализация позволит найти и увязать социально-экономические показатели жизнеобеспечения населения с результатами деятельности государственных и муниципальных служащих.

Ранее проведенные исследования международного опыта по данному вопросу показывают:

основная цель реформирования государственного управления - это оптимальное и постоянное исполнение важнейших задач государственной службы в интересах населения (Германия);

главное требование, предъявляемое к государственным служащим, - это:

во-первых, умение ставить поддающиеся оценке количественные и качественные цели и задачи, как можно более эффективно обслуживать население подведомственных регионов;

во-вторых, введение руководителями государственных органов системы государственного контроля повышения производительности труда госслужащих;

в-третьих, внедрение техники премирования руководящих кадров с учетом степени улучшения работы подведомственных им организаций;

в-четвертых, государственная служба обязана в большей степени соответствовать потребностям общества, которое готово финансировать (через налоги) государственные структуры и согласиться с социальными преимуществами ее работников лишь при этом условии;

в-пятых, администрация государства только тогда легитимна, когда она отвечает потребностям общества (Франция).

В социальном государстве (а именно таковым, как всем известно, согласно действующей Конституции Российской Федерации, является Россия) общество должно иметь возможность оценивать соответствие своему предназначению как коммерческого предприятия, казенного завода, так и государственного ведомства. Для этого в большинстве стран с развитыми рыночными отношениями найдены и создаются эффективные механизмы их контроля и оценки. Собранные сведения позволяют оценивать результаты работы высшего руководства страны и принимать соответствующие решения. Обществу необходима адекватная информация о программах, реализуемых любым государственным ведомством, для того, чтобы определить действительно ли данное ведомство и его руководство служат общественным интересам. Нужно создавать такие механизмы обратной связи государственных структур и населения, которые будут способствовать повышению ответственности и эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих.

В России общество пока не в полной мере контролирует результаты труда работников государственного аппарата, поскольку действующие механизмы такого контроля недостаточно отработаны и не разработаны методы оценки показателей этих результатов. Что же может лечь в основу оценки результатов деятельности государственных и муниципальных служащих? Предлагается следующее:

разработка системы социально-экономических нормативов для всех сфер жизнеобеспечения населения;

дифференциация их по государственных структурам всех уровней, вплоть до отдельной государственной и муниципальной должности;

создание мотивационных механизмов повышения эффективности труда государственных и муниципальных служащих(при этом мера материального стимулирования этой категории служащих не должна ограничиваться верхним пределом, а зависеть от показателей уровня удовлетворения потребностей общества в целом, определенных социальных групп и каждого человека в отдельности в продуктах и услугах подведомственных сфер и отраслей экономики, сформированных на базе соответствующих предметах ведения).

Идея создания системы социально-экономических показателей, социальных нормативов и адекватных им показателей стимулирования государственных и муниципальных служащих может быть реализована при совместных усилиях соответствующих научно-исследовательских организаций и соответствующих федеральных министерств и других федеральных ведомств.

На примере экономического федерального ведомства Федеральной службы по труду и занятости в данной статье представлены методические подходы копределению показателей экономии расходования бюджетных средств, результативности и эффективности деятельности этого ведомства и его подразделений при разработке федеральных целевых программ. Эти показатели могут служить ориентиром при определении в соответствующих разделах должностных регламентов гражданских служащих показателей результативности их деятельности.

Так, например, в федеральной целевой программе "Обеспечение защиты от безработицы и содействие в трудоустройстве" по определенным тактическим задачам, сформулированным Федеральной службой по труду и занятости, эти показатели могут рассматриваться и рассчитываться в следующем порядке.

При выполнении тактической задачи "Социальная поддержка безработных граждан":

Показатели экономии расходования бюджетных средств рассчитываются по формуле:

        Эб.ср. = Фб.ср. - Пб.ср.,

где

Фб.ср. - фактическое использование бюджетных средств;

Пб.ср. - запланированные бюджетные средства;

Эб.ср. - экономия бюджетных средств.

Показатели, позволяющие дать количественную оценку результативности деятельности при выполнении данной тактической задачи, рассчитываются по формуле:

      Ргр.с. = Кгр.с.н. - Кгр.с.п.,

где

Kгр.с.н. - количество граждан, нуждающихся в социальной поддержке;

Кгр.с.п - количество граждан, получивших социальную поддержку;

Ргр.с. - результативность социальной поддержки безработных граждан.

Показатели эффективности обоснования взаимосвязи финансовых расходов и результатов деятельности при социальной поддержке безработных граждан рассчитываются по формуле:

                  Фб.ср.

          Эд. = ---------- ,

                 Кгр.с.п.

При выполнении тактической задачи "Трудоустройство граждан, ищущих работу":

Показатели экономии расходования бюджетных средств рассчитываются по формуле:

        Эб.ср. = Фб.ср. - Пб.ср.,

где

Фб.ср. - фактическое использования бюджетных средств;

Пб.ср. - запланированные бюджетные средства;

Эб.ср. - экономия бюджетных средств.

Показатели, позволяющие получить количественную оценку результативности деятельности при трудоустройстве граждан, ищущих работу, рассчитываются по формуле:

       Ргр.т. = Кгр.т. - Кгр.т.п.,

где

Кгр.т - количество граждан, искавших работу в отчетном периоде;

Кгр.т.п - количество граждан, трудоустроенных в отчетном периоде;

Ргр.т - результативность трудоустройства граждан, ищущих работу.

Показатели эффективности обоснования взаимосвязи расходов и результатов деятельности при трудоустройстве граждан, ищущих работу рассчитываются по формуле:

             Фб.ср.

     Эт. = -----------.

             Кгр.т.п.

При выполнении тактической задачи "Повышение конкурентоспособности на рынке труда работников, увольняемых в связи с реструктуризацией отраслей экономики (угольной, металлургической промышленности и др.)":

Показатели экономии расходования бюджетных средств рассчитываются по формуле:

   Эб.ср. = Фб.ср. - Пб.ср.,

где

Фб.ср. - фактическое использования бюджетных средств;

Пб.ср. - запланированные бюджетные средства;

Эб.ср. - экономия бюджетных средств.

Показатели, позволяющие дать количественную оценку результативности деятельности при временном трудоустройстве молодежи, определяются по формуле:

     Ргр.к. = Nн.пов.кв. - Nпов.кв.,

где

Nн.пов.кв. - количество граждан, нуждающихся в повышении квалификации для обеспечения своей конкурентоспособности;

Nпов.кв. - количество граждан, повысивших квалификациюдля обеспечения;

Ргр.к. - результативность повышения конкурентоспособности работников.

Показатели эффективности обоснования взаимосвязи расходов и результатов деятельности при обеспечении повышения конкурентоспособности граждан за счет повышения их квалификации, рассчитываются по формуле:

               Фб.ср.

     Экон. = ----------.

               Nпов.к.

При выполнении тактической задачи "Временное трудоустройство молодежи".

Показатели экономии расходования бюджетных средств, определяются по формуле:

     Эб.ср. = Фб.ср. - Пб.ср.,

где

Фб.ср. - фактическое использования бюджетных средств;

Пб.ср. - запланированные бюджетные средства;

Эб.ср. - экономия бюджетных средств.

Показатели, позволяющие дать количественную оценку результативности деятельности при временном трудоустройстве молодежи, определяемые по формуле:

        Рт.= Nн. - Nм.о..

где

Nн. - число граждан молодого возраста, нуждающихся во временном трудоустройстве;

Nм.o. - число граждан молодого возраста, обеспеченных временным трудоустройством;

Рт. - результативность временного трудоустройства молодежи.

Показатели эффективности обоснования взаимосвязи расходов и результатов деятельности при временном трудоустройстве молодежи, которые рассчитываются по формуле:

               Фб.ср.

     Эв.тр. = ---------,

               Nм.о.

Таким образом, по аналогии с приведенным примером, мы имеем возможность посчитать показатели экономии использования бюджетных средств, результативность выполнения функций соответствующего ведомства и эффективность его деятельности.

В. Столярова,

д.э.н., профессор, директор Научно-внедренческого центра труда

в государственной и муниципальной службе

"Кадровик. Кадровый менеджмент", N 1, январь 2007 г.