Экспертиза законопроекта: новые возможности (В.Ю. Туранин, "Российская юстиция", N 1, январь 2007 г.)

Экспертиза законопроекта: новые возможности

Детально исследуя особенности законотворческого процесса в Российской Федерации, мы пришли к выводу о целесообразности формулирования определенных суждений по поводу экспертного сопровождения законопроектной работы, имеющих насущный, практический характер.

Для этого остановимся прежде всего на анализе некоторых положений, связанных с проведением правовых и лингвистических экспертиз, отраженных в Регламенте Государственной Думы Российской Федерации*(1). Как следует из содержания статей 112, 121 и 124 Регламента Государственной Думы РФ, одним из основных субъектов, отвечающих за анализ внесенного законопроекта, является Правовое управление Аппарата Государственной Думы, на которое возложена обязанность по проведению правовой и лингвистической экспертизы. В настоящее время в результате осуществленной инновационной и реорганизационной работы Правовое управление Аппарата Государственной Думы представляет собой систему отраслевых отделов, каждый из которых занимается единым юридико-лингвистическим исследованием проектов законодательных актов, относящихся к соответствующей правовой отрасли.

Так, например, теперь функционируют единые отделы правовой и лингвистической экспертизы законопроектов по государственному строительству и правам человека, по гражданскому законодательству и природопользованию, по социальному законодательству, по финансовому и банковскому законодательству, по уголовному законодательству и судебно-правовым вопросам. Кроме этого, отдельно существует отдел международного права и анализа зарубежного законодательства, а также, что немаловажно, активно функционирует отдел законодательной техники и систематизации законодательства.

Отметим, что ранее (до июля 2004 г.) правовую и лингвистическую экспертизу осуществляли специализированные отделы Правового управления - отдел правовой экспертизы законопроектов и отдел лингвистической экспертизы законопроектов, что, с нашей точки зрения, не способствовало улучшению качественных характеристик исходящей законодательной продукции, поскольку в данном случае достичь экспертного единства было намного сложнее.

В настоящее время наконец-то соединились два экспертных начала - юридическое и лингвистическое; о целесообразности данного шага, в числе других, писали и мы в своих предыдущих работах*(2). Необходимость изменений в структуре Правового управления Аппарата Государственной Думы подчеркивала и Н.А. Калинина, на протяжении долгого времени руководившая отделом лингвистической экспертизы законопроектов. В частности, она отмечала, что "структура Аппарата Государственной Думы нуждается в совершенствовании, особенно остро стоит вопрос о реорганизации Правового управления, поскольку его работники, особенно в отделе лингвистической экспертизы законопроектов, работают в режиме систематических перегрузок, что не может не отразиться на качестве работы и на сроках ее выполнения"*(3).

Действительно, достаточно сложно было рассуждать о необходимой эффективности работы данного отдела, состоящего из ограниченного числа сотрудников, обеспечивающих экспертизу всего законопроектного массива без учета отраслевой принадлежности каждого потенциального законодательного акта. Были очевидные проблемы и в постановке задач, стоящих перед экспертами-лингвистами. Н.Б. Чунакова, являясь заместителем начальника отдела лингвистической экспертизы законопроектов, выделяла основные направления работы своего подразделения, среди которых:

а) приведение текста (законопроекта - В.Т.) в соответствие с нормами современного литературного языка;

б) унификация терминологии, то есть устранение дублирующих, синонимичных терминов, помощь разработчикам в приведении их в соответствие с терминологией действующего законодательства;

в) устранение из текста двусмысленности, непроясненности понятий и юридических норм, пафосности и декларативности, не несущих никакой юридической нагрузки, или просто глупостей*(4).

Полагаем, что у каждого заинтересованного лица возникают вполне обоснованные сомнения в том, как может сотрудник отдела лингвистической экспертизы законопроектов, пусть даже самый квалифицированный сотрудник, определить уровень юридической нагрузки той или иной нормы, оценить степень ее декларативности и "пафосности", сделать заключение о том, является ли она "глупостью" или не является. Скорее всего, это понимал и сам автор, подчеркивая, что последние два направления впрямую относятся "к юридико-технической доработке текста"*(5) и тесно соседствуют с правовой экспертизой.

Мы же считаем, что проведение унификации терминологии, контекстная экспертиза, общая смысловая оценка текста законопроекта не могут и не должны проводиться индивидуальными усилиями специалистов-лингвистов или, например, специалистов-юристов. В данной ситуации продуктивен и действительно эффективен только совместный, комплексный юридико-лингвистический анализ словесной материи каждого проекта законодательного акта.

Одним из ключевых регуляторов экспертной работы с законодательным текстом является статья 112 Регламента Государственной Думы РФ, которая определяет порядок предварительной экспертной проработки законопроекта в рамках его подготовки к первому чтению, а также содержит основные вопросы, ответы на которые должны быть отражены в экспертном заключении. Так, в соответствии с частью 2 указанной статьи, "Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта".

Представляется вполне логичным предварительное исследование наиболее общих вопросов в рамках правовой экспертизы на данном этапе. Однако мы считаем, что такой же первичный анализ должен быть проведен и лингвистами, дабы в полном объеме оценить качество инициированного законопроекта.

Отметим, что в настоящее время лингвистическая экспертиза законопроекта перед первым чтением лишь может быть проведена (например, когда законопроект принимается сразу в трех чтениях, либо когда текст изначально содержит грубые и явные ошибки). При этом сама возможность принятия закона сразу в трех чтениях вызывает неоднозначную реакцию в юридическом сообществе. Как отмечает В.А. Рощин, "практика показывает, что поспешно принятые в трех чтениях федеральные законы, как правило, отклоняются либо Советом Федерации, либо Президентом"*(6). В.В. Красинский считает необходимым исключить часть 8 статьи 119 Регламента Государственной Думы РФ, предусматривающую возможность принятия закона, минуя процедуры второго и третьего чтений*(7). Действительно, такая возможность превращает принятие законодательного акта в сугубо формальное действие, способствует лоббистской деятельности.

Верно пишет В.М. Баранов о том, что "приведение текста законопроекта в соответствие с нормами современного литературного языка может и должно идти на всех этапах работы над документом"*(8). На это же указывают и Т.В. Губаева, и Д.И. Шакирова, отмечая, что "лингвистическая экспертиза законопроектов обеспечивает высокое качество их текстуальной формы и нужна на всех этапах прохождения законопроекта, так как языковые ошибки и погрешности, лингвистически неудачные формулировки затрудняют разработку и эффективное обсуждение проекта, его основных положений и концепции"*(9).

С нашей точки зрения, это следует отразить, в частности, и в статье 112 Регламента Государственной Думы России, скорректировав последнее предложение части 2 и изложив его в следующей редакции: "Ответственный комитет должен поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта". В связи с этим нуждается в редактировании и дополнении еще одним пунктом и часть 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы России: "Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой и лингвистической экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

...г) соответствует ли представленный текст законопроекта нормам современного русского языка? Необходимо указать на существующие ошибки и пробелы, сформулировать предложения по их устранению".

Как известно, основная нагрузка на экспертов ложится перед вторым чтением. Поэтому в части 6 статьи 121 Регламента Государственной Думы РФ закреплено положение, в соответствии с которым "по поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями статьи 112 настоящего Регламента и подготавливает заключение". Однако отметим еще раз, что в действующей редакции статьи 112 Регламента Госдумы России императивного указания на проведение лингвистической экспертизы не содержится, соответственно нет в ней и критериев ее проведения. Возникший нормативный диссонанс с новой силой актуализирует наше предложение о возможной коррекции некоторых положений статьи 112 Регламента Государственной Думы РФ.

Экспертиза законопроекта перед вторым чтением является самой трудоемкой, она имеет базовый, определяющий характер для всего законодательного процесса. Поэтому мы считаем, что в экспертном заключении на данном этапе должны быть представлены не только ответы на вопросы, поставленные в части 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы России, но и целый ряд дополнительных экспертных выводов. Ведь постатейность исследования предполагает высокую степень внимания ко всем элементам анализируемого текста. Поэтому именно здесь должна быть проведена, в частности, скрупулезная экспертная работа с терминологическим аппаратом законопроекта и охарактеризовано его качество. Как со стороны экспертов-юристов, так и со стороны экспертов-лингвистов. Если законопроект все же принимается сразу в трех чтениях - это необходимо сделать на стадии предварительных экспертиз.

Как устанавливает часть 1 статьи 124 Регламента Государственной Думы РФ, "принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении".

Иными словами, перед третьим, заключительным чтением проводится окончательная доработка текста законопроекта, в том числе и "шлифовка" его терминелогического аппарата. Третье чтение законопроекта традиционно представляет скорее техническое действие, которое имеет обобщающее значение, на данной стадии экспертной работы речь может идти лишь о корректировке и адекватном введении появившихся новаций в текст законопроекта. Здесь необходимо соединить изначальный текст и внесенные предложения и поправки, не нарушив при этом концептуального единства и терминологической системности.

И, наконец, после принятия закона эксперты Правового управления участвуют в его выпуске с последующим направлением данного закона на рассмотрение в Совет Федерации. Основной задачей этого этапа экспертной работы является тонкая юридико-техническая "настройка" документа, его окончательная проверка на соответствие всем предъявляемым требованиям без изменения содержания.

При этом заметим, что в Регламенте Государственной Думы России прямо не указывается на обязательность завершающих исследований, как это, например, сделано в части 2 статьи 98 Регламента Верховной Рады Украины, устанавливающей положение, в соответствии с которым "окончательная юридическая экспертиза и редакционная правка осуществляются после принятия акта Верховной Рады в целом"*(10). Мы считаем, что официальное закрепление последнего экспертного "шага" является необходимым и в Регламенте Государственной Думы России. Отразить данную позицию можно в части 2 статьи 126, определяющей процедуру окончательного оформления законопроекта после его принятия.

Следует обратить внимание и на неуверенность регионального законотворческого процесса, связанную с проведением экспертных исследований. Общеизвестно, что в большинстве регионов существуют проблемы с высококвалифицированными кадрами, работающими с текстами законопроектов, в правовых управлениях законодательных органов отсутствуют штатные специалисты, способные провести лингвистическую экспертизу. Это одни из основных факторов, негативно влияющих на итоговое качество исходящей законодательной продукции. Панацеей в данной ситуации является более активное сотрудничество региональных законодательных органов с учеными, занимающимися вопросами законотворческой техники, создание специализированных Институтов исследования регионального законодательства.

Иными словами, особую актуальность приобретают дополнительные научно-правовые экспертизы. При этом не следует ограничивать круг потенциальных экспертов лишь теми учеными, которые проживают и (или) работают на конкретной территории. Абсолютно правильна позиция липецкого законодателя, заключающаяся в том, что "для проведения научной экспертизы могут быть приглашены ведущие ученые и специалисты из других субъектов Российской Федерации" (часть 2 статьи 15 закона Липецкой области "О нормативных правовых актах Липецкой области")*(11).

В заключение обратим внимание на то, что совершенствование законотворческой деятельности в настоящее время должно стать одним из приоритетных направлений государственной политики России и, как отмечается в ежегодном докладе Совета Федерации, посвященном состоянию отечественного законодательства, оно потребует "высококачественного организационного, методологического и методического обеспечения"*(12). Надеемся, что определенные нами практические направления оптимизации экспертной работы будут востребованы в российском законотворческом процессе и послужат действенным инструментом при реализации метазадачи, связанной с итоговым выпуском высококачественной законодательной продукции.

В.Ю. Туранин,

депутат Белгородского районного Совета

депутатов, кандидат юридических наук, доцент

"Российская юстиция", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

*(2) См.: Туранин В.Ю. Проблемы формирования и функционирования юридической терминологии в гражданском законодательстве РФ. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Белгород, 2002. С. 19.

*(3) Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы (на примере работы Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). М.: Известия, 1997. С. 40.

*(4) См.: Чунакова Н.Б. Проблемы использования лексических средств языка и юридической техники в законотворческом процессе // Проблемы юридической техники: Сб. статей. / Под ред. д.ю.н., проф. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 207.

*(5) Чунакова Н.Б. Указ. раб. С. 207.

*(6) Рощин В.А. Выступление на семинаре "Подготовка и принятие законов в правовом государстве" 29 апреля 1997 года (стенограмма) / http://www.nasledie.rU/vlact/5_7/5_7_2/one_zas/index.shtml#l

*(7) Красинский В.В. Качество российских законов // Право и политика. 2005, N 5. С. 104.

*(8) Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2-х т. / Под ред. д.ю.н., проф. В.М. Баранова. Т. 1. Нижний Новгород, 2001. С. 122.

*(9) Губаева Т.В., Шакирова Д.И. Принцип определенности правовой нормы и лингвистическая экспертиза законопроектов / http://irbis.asu.ru/mmc/golev/21.ru.shtml

*(10) Регламент Верховной Рады Украины, утв. Постановлением Верховной Рады Украины от 16 марта 2006 г. N 3547-IV / http://zakon.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?page-4&nreg-3547%2D15

*(11) Закон Липецкой области от 27 марта 1997 г. N 64-03 "О нормативных правовых актах Липецкой области" // Липецкая газета. 05.04.1997. N 68.

*(12) Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2006 г. N 36-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 7. Ст. 746.