Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2010 г. N 13АП-6201/2010, 13АП-6540/2010

г. Санкт-Петербург

Дело N А56-85424/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2010 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2010 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Лопато И.Б., Тимошенко А.С.

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы

(регистрационные номера 13АП-6201/2010, 13АП-6540/2010)

закрытого акционерного общества "Меткон" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.03.2010

по делу А56-85424/2009 (судья Хохлов Д.В.),

принятое по заявлению Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству Правительства Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

об оспаривании решения и предписания

при участии:

от заявителей: Лордкипанидзе Н.Г. по доверенности от 14.01.2010 N 07-125/20 (от правительства); Ким А.Е. по доверенности от 10.02.2010 (от ГУ); Лордкипанидзе Н.Г. по доверенности от 12.01.2010 N 16-60/1-исх (от комитета по строительству);

от заинтересованного лица: Никитина М.Ф. по доверенности от 12.09.2008 N ОВ/7270;

от 3-их лиц: Шустова Д.Н. по доверенности от 29.12.2009 N 33233-42 (от КУГИ); Козина Н.М. по доверенности от 21.09.2009 N 66/09 (ООО "Донк"); Пакконен И.И. по доверенности от 09.04.2010 (ЗАО "Меткон");

УСТАНОВИЛ:

Правительство Санкт-Петербурга (далее - правительство), Комитет по строительству Правительства Санкт-Петербурга (далее - комитет по строительству) и Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (далее - учреждение, СПб ГУ "Управление инвестиций") обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) от 09.09.2009 по делу N К03-88/09.

Определениями от 22.12.2009, от 21.01.2010 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Донк" (далее - ООО "Донк"), закрытое акционерное общество "Меткон" (далее - ЗАО "Меткон"), Комитет по управлению городским имуществом (далее - КУГИ).

Решением от 04.03.2010 суд заявленные требования удовлетворил и признал недействительными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) обжалованные ненормативные акты антимонопольного органа.

В апелляционной жалобе ЗАО "Меткон", ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда от 04.03.2010 отменить и в удовлетворении заявления отказать. По мнению подателя жалобы, предоставление земельного участка ООО "Донк" для проведения изыскательских работ и строительства без проведения торгов при наличии заявки общества "Меткон" на этот же участок, прошедшей всю процедуру согласования в уполномоченных органах, для его использования в таких же целях, нарушило права ЗАО "Меткон" как субъекта инвестиционной деятельности, а также общих принципов земельного и антимонопольного законодательства. Общество "Меткон" также полагает, что УФАС правильно определило географические и продуктовые границы товарного рынка, на котором в результате незаконных действий заявителя возникло ограничение конкуренции. С учетом приведенного ЗАО "Меткон" считает, что оспоренные решение и предписание управления соответствуют целям и задачам антимонопольного контроля, направлены на обеспечение защиты конкуренции и создание условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке.

В своей апелляционной жалобе УФАС просит решение суда от 04.03.2010 отменить, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. В обоснование жалобы ее податель указывает на то, что на стадии получения земельного участка под строительство в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.04 N 1592 "Об утверждении положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции" (далее - постановление N 1592), конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), а на входе на рынок - в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка с целью выполнения изыскательских работ. Следовательно, как полагает антимонопольный орган, общества "Донк" и "Меткон", подавшие инвестиционные предложения на один и тот же земельный участок, состояли в конкурентных отношениях за право аренды этого земельного участка для его использования под строительство. УФАС также считает, что обсуждение на совещании с участием вице-губернатора Санкт-Петербурга инвестиционного предложения только ООО "Донк" и недоведение до участников этого совещания сведений о наличии второго претендента, заявление которого получило все необходимые заключения, прямо подтверждает его вывод о совершении заявителями виновных противоправных деяний, подпадающих под императивный запрет части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Кроме того, по мнению управления, вынесенные им решение и предписание не нарушают прав и законных интересов заявителей.

В судебном заседании представители ЗАО "Меткон" и УФАС поддержали доводы своих апелляционных жалоб.

Представители правительства, комитета по строительству, учреждения, ООО "Донк" и КУГИ просили оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, 23.04.2009 в УФАС поступило заявление ЗАО "Меткон" о признаках нарушения антимонопольного законодательства при предоставлении без проведения торгов земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1 (юго-западнее пересечения с Рабочей улицей), для проведения изыскательских работ (том дела 1, листы 75-76). В этой связи антимонопольный орган возбудил дело N К03-88/09 по признакам нарушения правительством, комитетом по строительству, учреждением статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В рамках антимонопольного производства управление установило следующие обстоятельства.

ЗАО "Меткон" относится к субъектам малого предпринимательства и осуществляет деятельность на рынке гостиничных услуг.

В последующем КУГИ (арендодатель) заключил с обществом "Меткон" (арендатор) договор от 24.01.2003 N 08-ЗК-00186, по которому общество получило на праве аренды земельный участок (кадастровый номер 78:8521:1006) по адресу: Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, уч. 13, площадью 3 310 кв.м для использования под автосервисный комплекс и торговый павильон (том дела 1, листы 79-80).

В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 06.07.2004 N 1268 "О программе размещения объектов гостиничной инфраструктуры в Санкт-Петербурге" Администрация Красносельского района включила гостиничный комплекс на участке по адресу: Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, 151 (инвестор ЗАО "Меткон"), в адресный перечень для размещения гостиниц в Красносельском районе.

В этой связи ЗАО "Меткон" получило от Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга согласование, оформленное письмом от 05.05.2006 N 1-1-7695/23961(05), о возможности изменения функционального назначения земельного участка с временной производственной базы на размещение на этом участке комплекса в составе гостиничного хозяйства, оздоровительного центра, кафе, коммунального хозяйства, торговой деятельности и автосервиса ввиду того, что земельный участок входит в состав территории функциональной зоны Д1 (многофункциональная общественно-деловая застройка), (том дела 1, листы 83-84).

В то же время ООО "Донк" письмом от 20.10.2006 обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга с просьбой оказать содействие в целевом предоставлении земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, юго-западнее пересечения Таллиннского шоссе и ул. Рабочая, в районе дома 151 для проектирования и строительства торгового комплекса (том дела 1, лист 104). Резолюцией от 24.10.2006 Губернатор Санкт-Петербурга (далее - губернатор) дала письменное поручение решить этот вопрос в установленном порядке.

Письмом от 28.11.2006 вице-губернатор уведомил губернатора о невозможности предоставления земельного участка целевым назначением обществу "Донк" со ссылкой на ранее полученное поручение от 05.09.2006 о предоставлении прав на реализацию инвестиционных проектов по созданию объектов, функциональное назначение которых связано с торговлей, общественным питанием, продажей автомобилей и оказанием сопутствующих услуг, осуществлять исключительно на торгах аналогично подходу, применяемому в отношении автозаправочных станций (том дела 1, лист 105). Таким образом, как указал вице-губернатор, предоставление ООО "Донк" испрашиваемого земельного участка целевым назначением невозможно.

С учетом приведенного губернатор поручила подготовить проведение торгов и сняла данный вопрос с контроля (том дела 1, лист 105 оборот).

18.12.2006 общество "Донк" повторно обратилось к губернатору с просьбой о целевом предоставлении испрашиваемого им земельного участка (том дела 1, лист 106). Губернатор резолюцией от 16.02.2007 поручила вице-губернатору повторно рассмотреть данный вопрос.

В свою очередь для рассмотрения заявлений организаций - ООО "Донк" и ЗАО "Меткон" (индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 2251-ННН-01) учреждение в соответствии с постановлением N 1592 получило следующие заключения органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных организаций:

- Комитета по градостроительству и архитектуре (далее - КГА) от 05.06.2006 N 1-1-9500/9488, от 25.08.2006 N 1-1-14711/14920; от 16.11.2006 N 1-1-20491/20125, которыми подтверждено функциональное назначение испрашиваемого участка (гостиничный, многофункциональный комплекс) и согласована возможность проведения торгов на право разработки градостроительной документации, торгов на предоставление земельного участка для строительства и проведение изыскательских работ (том дела 1, листы 86-88);

- Администрации Красносельского района Санкт-Петербурга от 23.05.2006 N 11-90/06-01 о согласии строительства гостиничного комплекса (том дела 1, лист 89);

- Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуре от 30.11.2006 N 11-1013-1 (том дела 1, лист 94).

- Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (далее - КЗРиЗ) от 12.12.2006 N 21321/к (площадь земельного участка 30 582 кв.м), (том дела 1, листы 90-91);

- КУГИ от 20.12.2006 N 69605-13 об имущественно-правовом статусе объекта недвижимости (том дела 1, лист 92);

- Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 19.01.2007 N 2-18176 о зарегистрированных правах объекта недвижимости (том дела 1, лист 93).

На основании этих заключений СПб ГУ "Управление инвестиций" подготовило сводное заключение от 26.02.2007 N 4/1978/07 о том, что заявления обществ подлежат рассмотрению по установленной разделом 3 постановления N 1592 процедуре, а объект недвижимости в соответствии с пунктом 1.6.2 этого постановления может быть включен в перечень объектов недвижимости, в отношении которых планируется проведение торгов на право строительства и реконструкции либо конкурса на право подготовки документации для проведения торгов (том дела 1, лист 95).

Установив данные обстоятельства, УФАС сделало вывод о том, что общества "Меткон" и "Донк", подавшие инвестиционные предложения на один земельный участок, находятся в конкурентных отношениях на рынке инвестиционно-строительных услуг за право аренды земельного участка, а также потенциальными конкурентами на рынке гостиничных услуг.

Служебной запиской от 30.03.2007 Комитет по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга, в ведении которого находятся вопросы развития гостиничной и туристической инфраструктуры, в порядке пункта 3.4 постановления N 1592 обратился к губернатору о согласовании предоставления ЗАО "Меткон" целевым назначением участков 12, 13, площадью 10 186 кв.м для строительства гостиничного комплекса с целью увеличения номерного фонда гостиницы до 160 номеров (том дела 1, лист 96). На эту просьбу получено указание губернатора от 03.04.2007 о принятии решения в установленном порядке.

Таким образом, как указал антимонопольный орган, в процессе прохождения процедуры, установленной постановлением N 1592, получения разрешительных и согласовательных документов в отношении предложения общества "Меткон" согласовано решение о целевом предоставлении земельного участка.

Вместе с тем, как выявило УФАС, Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга, к полномочиям которого отнесены вопросы размещения объектов торговли, в отношении предложения ООО "Донк" подобную записку, как то предусмотрено пунктом 3.4 постановления N 1592, не оформлял. Следовательно, по мнению управления, по заявлению названного юридического лица от 01.11.2006 подготовлен неполный пакет документов, необходимый для рассмотрения и принятия решения о предоставлении земельного участка для изыскательских работ. В этой связи, как посчитал антимонопольный орган, инвестиционное предложение общества "Донк" не прошло регламентированную постановлением N 1592 процедуру в полном объеме, однако, несмотря на данное обстоятельство, пакет документов этой организации рассматривался в дальнейшем.

В последующем учреждение письмом от 02.05.2007 N 11/5493/07, комитет по строительству письмом от 17.05.2007 N 14-4445/07 уведомили ЗАО "Меткон" о том, что во исполнение поручений губернатора о необходимости проведения торгов ввиду наличия нескольких поручении о целевом предоставлении соответствующий земельный участок включен в план 2007 года для организации и проведении торгов (дополнительный перечень от 01.03.2007 N 1) и проводится работа по подготовке документации для проведения торгов (том дела 1, листы 97-98).

Приняв во внимание необходимость размещения в Красносельском районе Санкт-Петербурга именно гостиничного комплекса для размещения туристов в туристический сезон, письмом от 23.07.2007 N 01-20-1551/0700 (том дела 1, лист 99) Комитет по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга обратился к губернатору с просьбой следующего содержания: 2) дать указание КГА рассмотреть возможность разделения земельного участка на: участок N 1, на котором расположена гостиница "Мотель М-11", для его дальнейшей передачи целевым назначением ЗАО "Меткон" с целью оформления права собственности на гостиницу и сохранения действующего гостиничного бизнеса; на участок N 2 - территория, не входящая в границы гостиницы "Мотель-М11", - для его дальнейшего выставления на открытые торги.

В ответ на это письмо губернатор дала указание принять решение в установленном порядке и выставить на торги два участка.

Однако письмом от 17.08.2007 N 14-7332/07 комитет по строительству проинформировал общество "Меткон" о том, что испрашиваемый им земельный участок имеет ряд обременений ввиду чего проведение торгов в отношении этого участка нецелесообразно, так как потребуется решение имущественно-правовых вопросов с собственниками и арендаторами участка (том дела 1, лист 100).

В дальнейшем инвестиционное предложение ЗАО "Меткон", равно как и вопрос о предоставлении ему соответствующего земельного участка по установленной процедуре не рассматривались.

Между тем, 10.07.2007 в комитете по строительству состоялось совещание по вопросу подготовки для ООО "Донк" проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о проведении изыскательских работ на участке, расположенном по адресу: Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1 (юго-западнее пересечения с Рабочей ул.), (протокол N 154, том дела 1, листы 113-116). В соответствии с пунктом 7 протокола от 10.07.2007 N 154 рекомендовано рассмотреть представленный проект соответствующего постановления на совещании у вице-губернатора.

На совещании у вице-губернатора, состоявшегося 12.07.2007, по вопросу согласования проектов постановлений, подлежащих последующему рассмотрению на заседании Правительства Санкт-Петербурга, проект постановления о предоставлении обществу "Донк" земельного участка для проведения изыскательских работ был согласован (протокол N 152; том дела 1, листы 115-116). Одновременно к сведению принята позиция КУГИ о целесообразности проведения торгов в отношении спорного земельного участка (пункт 2-2 протокола от 12.07.2007 N 152).

Однако 16.10.2007 на совещании правительства был утвержден проект постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении ООО "Донк" земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1 (юго-западнее пересечения с Рабочей ул.), кадастровый номер 78:40:8521:19, площадь 22 324 кв.м для проведения изыскательских работ (протокол N 29; том дела 2, листы 14-22). В данный участок включен и земельный участок, испрашиваемый обществом "Меткон".

Постановлением от 16.10.2007 N 1343 спорный земельный участок предоставлен обществу "Донк" под соответствующие цели (том дела 2, лист 123). На основании этого постановления КУГИ и ООО "Донк" заключили договор аренды земельного участка для проведения изыскательских работ от 07.12.2007 N 08/ЗКИ-000077 сроком действия до 30.10.2008.

Проанализировав вышеприведенное, антимонопольный орган установил, что в рамках проведенных совещаний информация о наличии инвестиционного предложения общества "Меткон", равно как и позиция местных властей, Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга о заинтересованности именно в проекте ЗАО "Меткон" о строительстве гостиничного комплекса в связи с нехваткой объектов гостиничной инфраструктуры на территории Красносельского района Санкт-Петербурга до сведения участников не доводились. Таким образом, по мнению управления, при прохождении процедуры принятия решения о предоставлении земельного участка в соответствии с постановлением N 1592 конкурирующим хозяйствующим субъектам созданы неравные условия как по форме, так и порядку ее прохождения.

Решением от 09.09.2009 по делу N К03-88/09 (том дела 1, листы 17-28) УФАС признало в деяниях Правительства Санкт-Петербурга, комитета по строительству, СПб ГУ "Управление инвестиций" нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся:

- в недопущении конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) при предоставлении ООО "Донк" земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1 (юго-западнее пересечения с Рабочей ул.), площадью 22 324 кв.м для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства торгового комплекса;

- в ограничении конкуренции на рынке гостиничных услуг путем непредоставления ЗАО "Меткон" земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, д. 147 (строительная площадка у дома 151), площадью 10 816 кв.м для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства гостиничного комплекса.

На основании решения УФАС выдало перечисленным лицам предписание от 09.09.2009 (том дела 1, листы 29-30), которым обязало их прекратить выявленное нарушение антимонопольного законодательства путем совершения действий в соответствии с полномочиями каждого государственного органа и организации, направленных на обеспечение конкуренции, для чего:

1.2. предоставить земельный участок в соответствии с заявлением от 15.05.2006 ЗАО "Меткон" целевым назначением с учетом возможности предоставления государственной помощи (преференций) этому юридическому лицу как субъекту малого предпринимательства либо выставить этот участок на торги, предусмотрев включение в условия торгов пункта об обязательстве для победителя торгов разместить по указанному адресу гостиницу. Одновременно антимонопольный орган указал на необходимость сообщить ему о выполнении предписания в срок до 31.12.2009.

Не согласившись с законностью ненормативных актов управления, правительство, комитет по строительству, учреждение обратились в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из недоказанности управлением наличия условий, необходимых для квалификации поведения заявителей как нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. В частности, суд указал на то, что пункт 7 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) не предусматривает обязательность организации торгов при предоставлении земельного участка в целях проведения изыскательских работ на срок, не превышающего одного года. Суд первой инстанции пришел и к выводу о том, что негативные последствия для конкурентной среды ошибочно оценивались УФАС применительно к рынку инвестиционно-строительных работ, поскольку земельный участок испрашивался ЗАО "Меткон" для целей, связанных со строительством гостиничного комплекса, а ООО "Донк" претендовало на земельный участок площадью 31 000 кв. м для строительства торгового комплекса, который включает и земельный участок, арендованный обществом "Меткон". Суд также посчитал, что антимонопольный орган вторгся в исключительную компетенцию государственного органа исполнительной власти по распоряжению объектами государственной собственности. В этой связи, по мнению суда первой инстанции, позиция управления об ограничении конкуренции на рынке гостиничных услуг путем непредоставления ЗАО "Меткон" земельного участка с целью проведения изыскательских работ не нашло своего подтверждения ввиду недоказанности наличия правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых актов.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав мнение представителей сторон, находит решение суда подлежащим частичной отмене в силу следующего.

В пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Товарный рынок представляет собой сферу обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий субъекта права по приведенной норме необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как фактора, значимого определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Признавая обжалованные ненормативные правовые акты управления недействительными, суд первой инстанции сделал вывод о том, негативные последствия для конкурентной среды ошибочно оценивались УФАС применительно к рынку инвестиционно-строительных работ, поскольку земельный участок испрашивался ЗАО "Меткон" для целей, связанных со строительством гостиничного комплекса, а ООО "Донк" претендовало на земельный участок площадью 31 000 кв. м для строительства торгового комплекса, который включает и земельный участок, арендованный обществом "Меткон".

С подобной позицией суда нельзя согласиться в силу следующего.

Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности, обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности и гласность в обсуждении инвестиционных проектов (преамбула и статья 15 названного Закона).

Из материалов дела видно, что в рамках антимонопольного производства УФАС рассматривал спорные правоотношения применительно к соответствующему товарному рынку, имеющему определенные продуктовые и географические границы.

Так, временной период исследования товарного рынка охватывает период подачи обществами "Меткон" и "Донк" заявок в СПб ГУ "Управление инвестиций" о предоставлении спорного земельного участка для строительства до принятия правительством постановления от 16.10.2007 N 1343.

Определяя продуктовые границы товарного рынка как инвестиционно-строительных услуг, антимонопольный орган исходил из следующего.

Подача хозяйствующими субъектами заявок в учреждение обусловлена, прежде всего, получением земельного участка для последующего на нем строительства объектов, различных по своему функциональному назначению. Следовательно, на рассматриваемом этапе правоотношений данные организации, планируя осуществление капитальных вложений на территории Санкт-Петербурга, являются потенциальными инвесторами. Возможность инвестиционной деятельности применительно к настоящему спору связана, прежде всего, с возможностью получения земельного участка.

В этой связи, принимая во внимание особенности регулирования инвестиционной деятельности, направленной на использование спорного земельного участка под строительство, и процедуры, касающейся предоставления (приобретения права) на использование земельного участка под соответствующие цели, УФАС сделало обоснованный вывод о том, что общества "Меткон" и "Донк" находятся в конкурентных отношениях на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) в определенный период времени, а именно: при прохождении процедуры для последующего строительства получения права аренды одного и того же земельного участка (испрашиваемый обществом "Меткон" земельный участок входит в общую площадь земельного участка, на который претендует ООО "Донк").

Процедура предоставления земельных участков регулируется положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Законом Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" и постановлением N 1592. Только после прохождения этой процедуры, включающей в себя получение всех необходимых разрешений и согласований, рассмотрение их на совещании в комитете по строительству и совещании у Губернатора Санкт-Петербурга, издание Правительством Санкт-Петербурга постановления, у потенциального инвестора, в отношении которого принято такое постановление, возникает основание для получения земельного участка в аренду в целях проведения изыскательских работ.

С учетом изложенного апелляционная инстанция соглашается с позицией управления о том, что на стадии получения земельного участка конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), а на входе на этот рынок, и заключается в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка для выполнения изыскательских работ и последующей возможностью осуществления на нем инвестиционно-строительной деятельности.

Географические границы товарного рынка обоснованно ограничены антимонопольным органом территорией земельного участка: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, д. 147 (строительная площадка у дома 151), площадью 10 816 кв.м, испрашиваемый обществом "Меткон" и являющийся составной частью участка, на который претендовало ООО "Донк".

Таким образом, в настоящем споре выводы УФАС позволяют четко определить, в какой момент времени и на каком товарном рынке могло произойти ограничение, недопущение и устранение конкуренции посредством властных действий (бездействия) и актов правительства, комитета и учреждения, способных вытеснить ЗАО "Меткон" с определенного рынка. Управление представило доказательства наличия соответствующих юридических фактов, значимых для избранной им квалификации спорных правоотношений. Данное обстоятельство подтверждается и тем, что по результатам рассмотрения заявлений конкурирующих организаций о предоставлении земельного участка учреждение составило одно сводное заключение о возможности дальнейшего рассмотрения этих заявлений.

Поэтому вывод суда в названной части признается апелляционным судом необоснованным.

Оценивая по существу вмененное УФАС заявителям нарушение антимонопольного законодательства, апелляционная инстанция приходит к следующему.

Установленный частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона N 135-ФЗ нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.08 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Анализ приведенного свидетельствует о том, что в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратного.

Как уже указывалось выше, 15.05.2006 общество "Меткон" подало в СПб ГУ "Управление инвестиций" заявление о предоставлении земельного участка для строительства гостиничного комплекса по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, д. 147 (строительная площадка у дома 151), площадью 10 816 кв.м (участки 12, 13).

Именно поступление заявления от этого юридического лица послужило основанием для инициирования учреждением прохождения процедуры, предусмотренной постановлением N 1592, в целях получения всех необходимых документов для составления сводного заключения.

Такое заявление от общества "Донк" в СПб ГУ "Управление инвестиций" поступило только 01.11.2006.

Материалами дела подтверждается, что для подготовки сводного заключения, в том числе и по предложению ООО "Донк", использованы документы, полученные задолго до его поступления.

В соответствии с пунктом 3.1 постановления N 1592 потенциальный инвестор, получивший заверенную копию сводного заключения с выводом о возможности дальнейшего рассмотрения заявления, заявления о предоставлении земельного участка для проведения изыскательских работ в целях подготовки проекта работ по геологическому изучению и оценке пригодности участка недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, направляет письменное обращение в исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 3.3 названного постановления.

Согласно пункту 3.3 постановления N 1592 возможность согласования заявления, заявления о предоставлении земельного участка для проведения изыскательских работ в целях подготовки проекта работ по геологическому изучению и оценке пригодности участка недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, Правительством Санкт-Петербурга оценивается соответствующими исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.

В силу пункта 3.4 постановления N 1592 исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, указанные в пункте 3.3 настоящего Положения, в 15-дневный срок с момента получения обращения потенциального инвестора готовят служебную записку на основании представленных потенциальным инвестором материалов о возможности согласования заявления, заявления о предоставлении земельного участка для проведения изыскательских работ в целях подготовки проекта работ по геологическому изучению и оценке пригодности участка недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, потенциального инвестора (далее - служебная записка) и направляют ее Губернатору Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 3.5.1.1 постановления N 1592 письменное поручение Губернатора Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта подлежит исполнению Комитетом по строительству путем подготовки в установленном порядке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ.

Согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга производится на совещании, проводимом вице-губернатором Санкт-Петербурга, отвечающим за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства в порядке, установленном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.03 N 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга". До сведения участников совещания доводится информация Управления инвестиций о количестве потенциальных инвесторов, изъявивших желание осуществлять инвестиционную деятельность в отношении объекта недвижимости.

Следовательно, исходя из пункта 3.5.1.1 во взаимосвязи с пунктами 3.3 и 3.4 постановления N 1592, основанием для подготовки в установленном порядке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ с предварительным согласованием места размещения объекта служит именно письменное поручение Губернатора Санкт-Петербурга, полученное на основании служебной записки, подготовленной исполнительным органом Санкт-Петербурга по обращению потенциального инвестора.

Из содержания заявления общества "Донк" видно, что в качестве функционального назначения его планируемой инвестиционной деятельности на испрашиваемом земельном участке определено строительство многофункционального торгового комплекса (том дела 1, лист 107).

Следовательно, с учетом требований пункта 3.4 постановления N 1592 во взаимосвязи с пунктом 3.3.13 этого нормативного акта для последующего рассмотрения заявления обществу "Донк" надлежало обратиться в Комитет по экономическому развитию, промышленной политике и торговле Правительства Санкт-Петербурга (далее - КЭРППиТ) для подготовки этим исполнительным органом служебной записки с последующим ее направлением для согласования губернатору.

В данном случае УФАС установлено, материалами дела подтверждается и заявителями ничем не опровергнуто, что общество "Донк" в порядке, предусмотренном пунктом 3.1 постановления N 1592, в КЭРППиТ не обращалось, такая записка в отношении его заявления названным исполнительным органом власти не оформлялась, а потому соответствующее поручение губернатора, как то предусмотрено постановлением N 1592, в целях подготовки соответствующего проекта постановления получено не было. Следовательно, отсутствие такого согласования с губернатором предложения ООО "Донк" вообще исключало возможность последующего совершения каких-либо действия в отношении его заявления, тем более право комитета по строительству подготовить проект постановления о предоставлении этой организации объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ по процедуре, закрепленной в пункте 3.5.1.1 постановления N 1592.

Таким образом, вопреки данному обстоятельству и императивным нормативным требованиям на основании собственного усмотрения комитет содействовал дальнейшему продвижению предложения ООО "Донк" в целях получения земельного участка антиконкурентным способом.

Одновременно как следует из материалов дела, в отношении заявления ЗАО "Меткон" на соответствующую служебную записку Комитета по инвестициям и стратегическим проектам (пункт 3.3.11 постановления N 1592) было дано указание губернатора о необходимости выставить на торги два участка, включая испрашиваемый обществом "Донк". Однако материалами дела подтверждается, что игнорируя это прямое и обязательное указание губернатора, комитет по строительству сознательно и последовательно совершал действия по подготовке проекта постановления для инвестиционного предложения ООО "Донк" и вынесения именно его на обсуждение на совещании вице-губернатора.

Следовательно, такое поведение комитета в противоречие с действующим законодательством поставило общество "Донк" при прохождении этапа на право заключения договора аренды земельного участка для выполнения изыскательских работ в преимущественное положение, создав при этом обществу "Меткон" неоправданные административные барьеры, лишившие эту организацию права стать участником рынка инвестиционно-строительных услуг. Названные противоправные деяния комитета обоснованно расценены антимонопольным органом как исключившие конкуренцию на соответствующем товарном рынке, что привело к нарушению этим лицом императивного запрета, закрепленного в части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Из материалов дела также видно, что комитет по строительству, проводивший свое совещание 10.07.2007 и принявший участие в совещании вице-губернатора от 12.07.2007, знавший о прошедшем все этапы согласования и рекомендованном учреждением к дальнейшему рассмотрению заявления лица (общество "Меткон") на спорный земельный участок, не указал на данный факт в рамках этих совещаний, тем самым осуществил неправомерное, вопреки положениям антимонопольного законодательства бездействие.

Апелляционная инстанция также учитывает и то, что комитет не привел ни одной нормы, которой он руководствовался при вынесении на обсуждение на своем совещании 10.07.2007 исключительно заявление ООО "Донк", одновременно умолчав о наличии второго потенциального инвестора, а также необходимости выставления земельного участка на торги.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованным и письмо комитета по строительству от 17.08.2007 N 14-7332/07, которым он уведомил общество "Меткон" о том, что испрашиваемый им земельный участок имеет ряд обременений ввиду чего проведение торгов в отношении этого участка нецелесообразно, так как потребуется решение имущественно-правовых вопросов с собственниками и арендаторами участка (том дела 1, лист 100).

Данная позиция комитета прямо опровергается письмом КУГИ от 20.12.2006 N 69605-13, письмами Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу от 19.01.2007 N 2-18176, от 27.08.2007 N 2-6366 (том дела 1, листы 92, 93, 112). Исходя из этих документов, земельные участки используются лишь на праве аренды в соответствии с заключенными между КУГИ (арендодатель) и ЗАО "Меткон" (арендатор), а также КУГИ (арендодатель) и ЗАО "Трест-102" (арендатор) договоров. Одновременно в этих письмах уполномоченные исполнительные органы власти подтвердили факт отсутствия иных лиц, владеющих как каком-либо титульном праве этими земельными участками либо объектами недвижимости, расположенными на них.

Из содержания письма комитета от 17.08.2007 N 14-7332/07 также не вытекает, на основании чего комитетом по строительству сделан вывод о нецелесообразности проведения торгов, прямо противоречащий позиции губернатора, КУГИ и Комитета по инвестициям и стратегическим проектам, которые пришли к единой и однозначной позиции о необходимости проведения торгов в отношении испрашиваемых претендентами земельных участков именно для соблюдения баланса прав и интересов конкурирующих субъектов.

Более того, комитет по строительству так и не привел ни одной нормы права, реально позволяющей ему после утверждения учреждением сводного заключения, составленного с учетом мнения всех компетентных органов и содержащего вывод о дальнейшем рассмотрении заявления потенциального инвестора в порядке раздела 3 постановления N 1592, принимать подобное решение, оформленное письмом от 17.08.2007 N 14-7332/07.

Следовательно, при доказанности таких фактических обстоятельствах дела у суда не имелось правовых оснований для признания недействительными обжалованных ненормативных правовых актов управления в части его выводов о наличии в деяниях комитета по строительству вмененного нарушения антимонопольного законодательства.

Относительно квалификации антимонопольным органом поведения учреждения как нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Из материалов дела видно, что СПб ГУ "Управление инвестиций" при получении заявлений обществ "Меткон" и "Донк" о предоставлении земельного участка в предусмотренный постановлением N 1592 срок получило все необходимые заключения, подготовило на их основании сводное заключение в отношении обеих заявок о возможности их дальнейшего рассмотрения и направило претендентами копии сводного заключения.

Как указывалось выше, процедура того, кем именно доводится до сведения участников совещания информация СПб ГУ "Управления инвестиций" о количестве потенциальных инвесторов, изъявивших желание осуществлять инвестиционную деятельность в отношении объекта недвижимости, законодателем не регламентирована. Отсутствие такого регулирования предполагает активное участие всех органов власти и иных организаций по осуществлению всех требований законодательства, в том числе информирования участников и лиц, от которых зависит выбор потенциального инвестора, обо всех обстоятельствах и фактах относительно участников инвестиционных проектов, именно в целях обеспечения гарантий прав и законных интересов этих лиц.

В данном случае, подтвердив ЗАО "Меткон" изначально о проведении торгов на испрашиваемый им земельный участок и зная не только о наличии второго претендента - общества "Меткон", но и о заинтересованности властей Красносельского района, Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга в реализации именно этим юридическим лицом проекта, в том числе и в целях развития туристического бизнеса Санкт-Петербурга в общем, учреждение, заняв пассивную позицию, участвуя во всех проводимых совещания, предметом которых являлось обсуждение предоставление земельного участка исключительно ООО "Донк", и ограничившись самим фактом составления сводного заключения, тем самым нарушило нормы антимонопольного законодательства, прямо закрепляющие право каждого, выразившего соответствующее волеизъявление, при наличии правовых оснований участвовать на любой стадии процесса определения последующего пользователя земельным участком под заявленные цели.

Данное обстоятельство подтверждается и тем, что, будучи участником проведенного 27.09.2007 Комитетом по инвестициям и стратегическим проектам совещания, в рамках которого была подтверждена необходимость предоставления спорного земельного участка на торгах (том дела 2, листы 120-121), СПб ГУ "Управление инвестиций" не предприняло мер по реализации такого решения.

Как пояснил представитель УФАС в судебном заседании апелляционной инстанции, квалифицируя поведение СПб ГУ "Управление инвестиций" как нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган исходил из того, что для составления единого сводного заключения по заявлениям двух конкурирующих организаций учреждение использовало заключения компетентных органов, полученные, прежде всего, в отношении предложения ЗАО "Меткон". СПб ГУ "Управление инвестиций", зная, что ООО "Донк" не обращалось в профильный комитет (КЭРППиТ) для составления служебной записки, а следовательно, и не получало необходимого согласования, как то предусмотрено пунктом 3.4 постановления N 1592, способствовало дальнейшему продвижению именно инвестиционного предложения этой организации. Одновременно заявление общества "Меткон", получившее необходимое одобрение, было возвращено учреждением со ссылкой на необходимость выставления испрашиваемого организацией земельного участка на торги.

Приведенная позиция УФАС подтверждается материалами дела и ничем не опровергнута СПб ГУ "Управление инвестиций".

Принимая во внимание приведенные фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции считает, что управление обоснованно констатировало наличие в рассматриваемой ситуации в деяниях учреждения вмененного антимонопольного нарушения.

Апелляционная инстанция не может согласиться и с выводом суда об отсутствии в действиях правительства всех значимых и квалификационных признаков применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Материалами дела подтверждается, что на 12.07.2007 - дату проведения совещания по рассмотрению проекта постановления о предоставлении обществу "Донк" спорного земельного участка для изыскательских работ Правительство Санкт-Петербурга располагало достоверной информацией о наличии второго заявления от потенциального претендента на спорный земельный участок, равно как и при отсутствии такой информации от комитета по строительству - о получении в отношении этого заявления сводного заключения. В рамках производства в суде апелляционной инстанции правительство подтвердило свою осведомленность о поданном ООО "Меткон" заявлении о предоставлении ему спорного земельного участка.

Несмотря на указанное обстоятельство, правительство приняло решение о предоставлении земельного участка на праве аренды для проведения изыскательских работ только обществу "Донк" без рассмотрения и изучения предложения ООО "Меткон". Таким образом, правительство сознательно пошло на нарушение прав и законных интересов другого потенциального инвестора, исключив его из состава конкурентов, а потому его противоправность поведения также выразилась в ограничении, недопущении и устранении конкуренции в праве на получение спорного земельного участка в пользование.

При этом в пункте 2-2 протокола от 12.07.2007 N 152, оформленного по результатам состоявшегося совещания, отражено о необходимости принятия к сведению позицию КУГИ о целесообразности проведения торгов по вопросу, касающемуся спорного земельного участка (том дела 1, листы 115-116). Однако из материалов дела не вытекает, на каком основании приведенная позиция КУГИ, равно как и неоднократные обязательные указания губернатора о выставлении испрашиваемых обществами "Донк" и "Меткон" земельных участков оставлены правительством без должного реагирования.

Неисполнение комитетом по строительству вытекающих из закона обязанностей при наличии доказательств, свидетельствующих о том, что правительство знало о таких нарушениях своего органа, не может расцениваться в качестве фактора, освобождающего правительство как уполномоченное лицо принять именно законное решение, соответствующее, в том числе антимонопольному законодательству. Негативные последствия неисполнения органами власти нормативно-правовых положений, в любом случае, а тем более повлекшие как в настоящем споре в отношении одного из потенциальных инвесторов грубые нарушения прав и его законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, не могут быть возложены применительно к настоящему спору на общество "Меткон".

Таким образом, зная о наличии второго инвестиционного предложения, о его значимости для Красносельского района, а также о заинтересованности местных властей и Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга в реализации именно проекта, предложенного ООО "Меткон", правительство не предприняло никаких мер по выяснению судьбы заявления этого юридического лица.

Более того, правительство аналогично комитету по строительству проигнорировало обязательные указания губернатора о необходимости проведения торгов в отношении испрашиваемых конкурирующими хозяйствующими субъектами земельных участков.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Действительно, в спорный период вопрос о порядке предоставления земельного участка на праве аренды для изыскательских работ в случае наличия нескольких заявок не урегулирован ни на федеральном, ни на региональном законодательном уровне. В то же время отсутствие такого регулирования не предполагает, что соответствующие органы вправе осуществлять разрешение этого вопроса по своему собственному усмотрению и пониманию. В данном случае эти органы должны руководствоваться как общепринятыми принципами земельного законодательства: справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, так и императивными требованиями антимонопольного законодательства (недопущение, ограничение, устранение конкуренции).

В настоящем споре избранный правительством способ предоставления земельного участка - при наличии двух организаций, находящихся в конкурентных отношениях, принятие решения о предоставлении земельного участка на праве аренды для изыскательских работ только одному претенденту, - исключил конкуренцию между этими хозяйствующими субъектами, а потому обоснованно расценен УФАС противоречащим Закону N 135-ФЗ.

Наличие у правительства права самостоятельно определять форму и порядок распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, на что указал суд первой инстанции в своем решении, не освобождает его от обязанности как публично-правого органа реализовывать такое право путем совершения действий, не противоречащих федеральному законодательству (в частности, Закону N 135-ФЗ) и не нарушающих права, а также охраняемые и гарантированные законом интересы других лиц.

Принимая во внимание вышеприведенное, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что управление, правильно определив товарный рынок, в конкурентную среду которого допущено вмешательство со стороны правительства, установило действительные негативные последствия (ограничение, устранение и недопущение конкуренции) по факту создания правительством административного барьера.

С учетом изложенного апелляционная инстанция считает, что суд первой инстанции неправомерно признал недействительным решение УФАС от 09.09.2009 по делу N К03-88/09.

В силу пункта 3 статьи 22 Закона N 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа отнесено предупреждение нарушения антимонопольного законодательства федеральными органам исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно подпункту "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции, на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав и обеспечения конкуренции. Одновременно предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Суд апелляционной инстанции считает, что содержащиеся в предписании управления обязательные для исполнения указания направлены не только на восстановление нарушенных неправомерными действиями правительства, учреждения и комитета по строительству прав и законных интересов общества "Меткон", но и гарантируют обеспечение баланса частных и публичных интересов.

Исполнение пункта 1 предписания возможно с соблюдением требований земельного законодательства путем выделения испрашиваемого ЗАО "Меткон" земельного участка из предоставленного ООО "Донк" на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16.10.2007 N 1343.

Одновременно пункт 2 названного ненормативного акта не ограничивает право собственника земельного участка самостоятельно определить способ предоставления выделенного земельного участка с учетом целесообразности, а также не противоречит положениям постановления N 1592.

Апелляционная инстанция отклоняет утверждение заявителей и КУГИ о неисполнимости предписания ввиду того, что в настоящее время земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1, кадастровый номер 78:40:8521:21, предоставлен ООО "Донк" в аренду на инвестиционных условиях по договору от 09.10.2009 N 08/ЗКС-000108 на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 04.08.2009 N 914 (том дела 1, листы 133-136).

Названный договор подписан сторонами уже после вынесения УФАС обжалованных ненормативных актов. Следовательно, управление и не могло учитывать данное обстоятельство при принятии предписания. Более того, заключение с ООО "Донк" договора от 09.10.2009 N 08/ЗКС-000108 уже после выдачи предписания свидетельствует о том, что правительство проигнорировало обязательные и законные требования антимонопольного органа и не только не приостановило действие постановления от 04.08.2009 N 914, а наоборот, способствовало его дальнейшей реализации, продолжая совершать тем самым антиконкурентные действия. В судебном заседании представитель КУГИ пояснил, что на дату рассмотрения настоящего дела апелляционным судом названный договор находится на стадии государственной регистрации, а следовательно, в силу пункта 3 статьи 433 и статьи 609 Гражданского кодекса Российской Федерации по настоящее время считается незаключенным.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание и то, что согласно пункту 5.2 договора от 09.10.2009 N 08/ЗКС-000108 реализация инвестиционного проекта общества "Донк" осуществляется в следующем порядке:

- первый этап - разработка, согласование, утверждение в установленном порядке проектной документации, продолжительность этапа - не более 11 месяцев с даты вступления в силу постановления Правительства Санкт-Петербурга от 04.08.2009 N 914, то есть до 09 августа 2010 года (пункт 5.2.1);

- второй этап - производства строительных и иных работ, необходимых для ввода результата инвестирования в эксплуатацию, в том числе строительство (реконструкция) в соответствии с техническими условиями объектов инженерной инфраструктуры.

Таким образом, из самих условий договора от 09.10.2009 N 08/ЗКС-000108 вытекает, что обжалованное предписание УФАС вполне исполнимо.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по заявлению относятся на учреждение, а по апелляционной жалобе ЗАО "Меткон" распределяются пропорционально между правительством и комитетом по строительству.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271, статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.03.2010 по делу А56-85424/2009 отменить.

В удовлетворении заявления Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству Правительства Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 09.09.2009 по делу N К03-88/09 отказать.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины по заявлению в сумме 2000 руб. согласно поручению на оплату расходов 7809023950/КН N 7830002342/7809023950/952 от 03.11.2009 отнести на Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций".

Взыскать с Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по строительству Правительства Санкт-Петербурга в пользу закрытого акционерного общества "Меткон" по 1000 руб. в возмещение судебных расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе согласно платежному поручению от 25.03.2010 N 86.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато А.С. Тимошенко