Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2010 г. N 17АП-5348/2010

г. Пермь

N 17АП-5348/2010-АК

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2010 года;.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июня 2010 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Осиповой С.П.,

судей: Риб Л.Х., Ясиковой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.

при участии:

от заявителя Администрации Верхнесалдинского городского округа: не явились;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: Курбатова Н.О., предъявлено удостоверение, доверенность от 06.11.2009;

от третьих лиц:

1) индивидуального предпринимателя Смердова П.П. - не явились;

2) муниципального предприятия "Пассажиравтотранс" - не явились;

3) Свердловского регионального представительства Российского автотранспортного союза (РАС) Союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области - не явились;

4) Свердловского областного союза промышленников и предпринимателей - не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Администрации Верхнесалдинского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 05 апреля 2010 года

по делу N А60-1692/2010, принятое судьей Подгорновой Г.Н.

по заявлению Администрации Верхнесалдинского городского округа

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: 1) индивидуальный предприниматель Смердов П.П., 2) муниципальное предприятие "Пассажиравтотранс"; 3) Свердловское региональное представительство Российского автотранспортного союза (РАС) Союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области; 4) Свердловский областной союз промышленников и предпринимателей

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Верхнесалдинского городского округа (далее - заявитель) просит признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - УФАС) от 20.10.2009г. по делу N 46 в части признания факта нарушения Администрацией Верхнесалдинского городского округа п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующие законодательству лицензии на осуществление пассажирских перевозок и проведении конкурса на право осуществления пассажирских автоперевозок без исследования пассажиропотока, что привело к ограничению конкуренции на рынке городских и пригородных пассажирских перевозок Верхнесалдинского городского округа. Заявитель также просит признать недействительным предписание УФАС от 20.10.2009г. по делу N 46 в части возложения на Администрацию Верхнесалдинского городского округа обязанности разработать порядок обращения хозяйствующих субъектов по вопросам открытия (изменения) маршрута пассажирских перевозок транспортом общего пользования.

Определением от 25.01.2010г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Смердов П.П. (л.д. 1-2).

Определением от 03.03.2010г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное предприятие "Пассажиравтотранс", Свердловское региональное представительство Российского автотранспортного союза (РАС) Союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области, Свердловский областной союз промышленников и предпринимателей (л.д. 88-89).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 05 апреля 2010 года в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы N 46 от 20.10.2009 г. в указанной выше части отказано. Требование о признании недействительным предписания в оспариваемой части удовлетворено, признано недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по делу N 46 от 20.10.2009 г. в части возложения на Администрацию Верхнесалдинского городского округа обязанности по разработке порядка обращения хозяйствующих субъектов по вопросам открытия/изменения маршрутов пассажирских перевозок транспортом общего пользования.

Не согласившись с решением суда в части, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы N 46 от 20.10.2009 г. в части признания факта нарушения Администрацией Верхнесалдинского городского округа п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и принять новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, а также неправильное истолкование и применение закона.

При этом заявитель жалобы указывает, что конкурс на право заключения договора проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров, и является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках. Каждый перевозчик, имеющий лицензию, имеет право принять участие в конкурсе. Наличие лицензии само по себе не означает право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок без учета требований нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации пассажирских перевозок. Допуск перевозчиков к осуществлению регулярных городских пассажирских перевозок на основании конкурса введен в рамках компетенции органов местного самоуправления и является способом упорядочения транспортного обслуживания населения округа. Считает, что нарушения процедуры конкурса являются несущественными, поскольку не повлекли признание победителем конкурса участника, не отвечающего заложенным в условия конкурса критериям. Проведение конкурса без исследования пассажиропотока не является препятствованием к осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, имеющим соответствующие законодательству лицензии на осуществление пассажирских перевозок.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился, решение суда в оспариваемой части считает законным и обоснованным. Пояснил, что решение суда в части признания недействительным предписания по делу N 46 от 20.10.2009 г. в части возложения на Администрацию Верхнесалдинского городского округа обязанности по разработке порядка обращения хозяйствующих субъектов по вопросам открытия/изменения маршрутов пассажирских перевозок транспортом общего пользования, не оспаривает. Пояснил также, что не возражает против рассмотрения решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы.

Третье лицо - индивидуальный предприниматель Смердов П.П. с доводами апелляционной жалобы не согласен по мотивам, указанным в письменном отзыве. Считает решение суда законным и обоснованным.

Третьи лица - муниципальное предприятие "Пассажиравтотранс", Свердловское региональное представительство Российского автотранспортного союза (РАС) Союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области, Свердловский областной союз промышленников и предпринимателей письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Заявитель и третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации только в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области рассмотрено дело N 46, возбужденное на основании приказа УФАС от 07.07.2009 г. в связи с жалобой индивидуального предпринимателя Смердова П.П. на действия Администрации Верхнесалдинского городского округа в ходе проведения конкурса на оказание услуг по осуществлению пассажирских перевозок по регулярным автобусным маршрутам городской маршрутной сети пассажирского городского транспорта общего пользования. Суть жалобы сводилась к тому, что процедура проведения конкурса была нарушена Администрацией; в результате его проведения Смердов П.П., являвшийся участником конкурса, лишился права на обслуживание единственного маршрута N 9, который обслуживал на протяжении последних 10 лет; кроме того, Администрация не ответила ни на одно из обращений Смердова об открытии новых городских маршрутов, о предоставлении предпринимателю на обслуживание пригородного маршрута, который не входил в лоты конкурса и не распределялся в ходе его проведения.

По результатам рассмотрения данного дела Комиссией принято решение от 20.10.2009 г., в пункте 1 которого содержится вывод о наличии факта нарушения Администрацией Верхнесалдинского городского округа п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося, в том числе, в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом, имеющим соответствующие законодательству лицензии на осуществление пассажирских перевозок и проведении конкурса на право осуществления пассажирских автоперевозок без исследования пассажиропотока, что привело к ограничению конкуренции на рынке городских и пригородных пассажирских перевозок Верхнесалдинского городского округа.

В соответствии с п. 3 решения, предусматривающего выдачу Администрации предписания о прекращении нарушения ст. 15 Закона "О защите конкуренции", УФАС также вынесено предписание, в п. 1 которого на Администрацию, в частности, возложена обязанность разработать порядок обращения хозяйствующих субъектов по вопросам открытия/изменения маршрутов пассажирских перевозок транспортом общего пользования.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа в указанных частях, Администрация Верхнесалдинского городского округа обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным решения от 20.10.2009г. в оспариваемой части, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия Администрации Верхнесалдинского городского округа нарушают п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; удовлетворяя требования о признании недействительным предписания в оспариваемой части, суд пришел к выводу о том, что данное предписание не соответствует в оспариваемой части существу выявленного нарушения и не является способом его устранения.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование деятельности хозяйствующими субъектами.

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) органов местного самоуправления, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

Конституцией Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (п. 1 ст. 8).

Соглашаясь с выводами антимонопольного органа в части нарушения заявителем требований антимонопольного законодательства, Арбитражный суд Свердловской области исходил, в том числе, из отсутствия законодательно установленной обязанности органа местного самоуправления по проведению конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам городской маршрутной сети на территории Верхнесалдинского городского округа. Решение вопроса организации транспортного обслуживания населения исключительно посредством проведения конкурса, по мнению арбитражного суда, может повлечь устранение с указанного рынка субъектов предпринимательской деятельности, имеющих лицензии на ее осуществление.

Указанные выводы Управления ФАС по Свердловской области и Арбитражного суда Свердловской области, по мнению суда апелляционной инстанции, не правомерны.

Как верно указано Администрацией Верхнесалдинского городского округа в апелляционной жалобе, конкурсный отбор перевозчиков не может препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности получившим в установленном порядке хозяйствующим субъектом соответствующую лицензию, поскольку является открытым и основан на принципах состязательности.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа (ст.16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Обязанность по решению вопросов безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан как основной задачи по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов, возложена на органы местного самоуправления в пределах их полномочий также Федеральным законом "О безопасности дорожного движения".

Поскольку действующее законодательство не предусматривает определенных способов регулирования такой деятельности, органы местного самоуправления, с соблюдением, в том числе требований антимонопольного законодательства, вправе самостоятельно определять их своими актами.

Порядок осуществления выбора перевозчиков регламентируется Положением о конкурсе владельцев автотранспорта на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщении (утвержден Постановлением Правительства Свердловской области от 30.10.1998г. N 1110-П (в ред. От 29.11.2000г.).

На основании указанного нормативного акта Главой городского округа принято постановление N 96 от 17.02.2009г. "О проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам городской маршрутной сети на территории Верхнесалдинского городского округа", которым утверждено Положение о проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам городской маршрутной сети пассажирского городского транспорта общего пользования (л.д. 18-27).

Таким образом, муниципальное образование, руководствуясь содержащимися в указанных выше нормативных актах правовыми основами конкурсного отбора субъектов предпринимательской деятельности, обоснованно объявило конкурс на оказание услуг по осуществлению пассажирских перевозок по регулярным автобусным маршрутам городской маршрутной сети пассажирского городского транспорта общего пользования (л.д. 98).

Сам по себе факт того, что часть осуществлявших ранее такие перевозки на основании соответствующих лицензий участников конкурса, не признаны победителями конкурса, не свидетельствует о несоблюдении Администрацией Верхнесалдинского городского округа требований антимонопольного законодательства.

В указанной части доводы заявителя апелляционной жалобы признаны судом апелляционной инстанции правомерными, однако, не влекущими отмену судебного акта.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия УФАС по Свердловской области пришла к выводу о нарушении муниципальным образованием конкурсных процедур.

При рассмотрении 25 марта 2009 г. заявок на участие в конкурсе (протокол N 01), комиссией выявлена необходимость, в целях принятия решения о допуске к участию в конкурсе МП "Пассажиравтотранс" и ИП Смердова П.П., истребования дополнительных документов (л.д. 76), в то время как дата самих запросов соответствует дате вскрытия конвертов с заявками - 23 марта 2009 г. (.д. 69-75).

Кроме того перечень показателей для оценки представленной на конкурс документации не соответствует содержащемуся в утвержденном Главой муниципального округа Положении перечню, при этом результаты конкурса были определены исходя из критериев, предусмотренных Положением, о чем в установленном порядке участники конкурса уведомлены не были. Соответствующие изменения в конкурсную документацию внесены не были. Указанные нарушения были выявлены также самим муниципальным образованием (л.д. 78).

Таким образом, не оспаривая наличие нарушения конкурсных процедур, заявитель апелляционной жалобы ссылается на их несущественный характер, что не повлияло на результаты самого конкурса.

Однако, указанные возражения заявителя апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не принимаются во внимание. В силу ч.1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести, к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Выявленные антимонопольным органом нарушения процедуры проведения конкурса свидетельствуют о нарушении муниципальным образование требований антимонопольного законодательства.

Что касается выводов решения Управления ФАС по Свердловской области в части нарушения заявителем по делу требований ФЗ "О концессионных соглашениях", то они обоснованно не приняты судом первой инстанции во внимание, поскольку целями данного ФЗ являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения.

Правомерны возражения апелляционной жалобы Администрации Верхнесалдинского городского округа в той части, что деятельность по обеспечению маршрутных перевозок транспортом общего пользования в данном случае является предметом типового концессионного соглашения (ч.4 ст. 10 ФЗ). Ссылка антимонопольного органа на п.12 ч.1 ст.4 Федерального закона N 115-ФЗ без учета указанных выше положений ФЗ, устанавливающих цели и предмет регулирования Федерального закона, не правомерна.

Судом апелляционной инстанции нарушений требований данного ФЗ не установлено.

В силу положений ст. 198 АПК РФ право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений и действий (бездействия) незаконными возникает у граждан, организаций и иных лиц при единовременном наличии двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; указанный акт, решение, действие (бездействие) нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано выше, нарушение муниципальным образованием требований действующего законодательства установлено и подтверждается материалами дела, что свидетельствует об отсутствии оснований для признания ненормативного правового акта недействительным.

С учетом вышеизложенного, доводы апелляционной жалобы в указанной части судом апелляционной инстанции отклоняются, как необоснованные.

Что касается иных положенных в основу апелляционной жалобы доводов, то они также не влекут отмену судебного акта, как не влияющие на существо спора.

В соответствии с п.п.1.1 ст.333.37 НК РФ Администрация Верхнесалдинского городского округа от уплаты госпошлины по апелляционной жалобе освобождена.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 05 апреля 2010 года по делу N А60-1692/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации Верхнесалдинского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

С.П. Осипова

Судьи

Л.Х. Риб Е.Ю. Ясикова