Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 мая 2010 г. N 16АП-742/2010

г. Ессентуки

Дело N А63-16955/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 мая 2010 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Параскевовой С.А.,

судей Винокуровой Н.В. (судья-докладчик), Казаковой Г.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Климовой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации г. Ставрополя

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.02.2010

по делу N А63-16955/2009, принятое судьей Борозинец А.М.,

по заявлению администрации г. Ставрополя

к УГИБДД ГУВД по Ставропольскому краю,

третье лицо - комитет городского хозяйства администрации г. Ставрополя

о признании незаконными действия УГИБДД ГУВД по Ставропольскому краю по проведению контрольной проверки и вынесении предписания от 13.08.2009 N 44 в отношении администрации г. Ставрополя, о признании недействительным и подлежащим отмене предписания от 13.08.2009 N 44,

при участии в судебном заседании

от администрации г. Ставрополя Кунициной И.Б. (доверенность N 01/1-16-8) от 11.01.2010),

от УГИБДД ГУВД по Ставропольскому краю Шалагина А.Ю. (доверенность N 1/47 от 21.12.2009),

в отсутствие представителей комитета городского хозяйства администрации г. Ставрополя, заявившего ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей,

УСТАНОВИЛ

Администрация г.Ставрополя (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению государственной инспекции безопасности дорожного движения ГУВД по Ставропольскому краю (далее - Управление) о признании недействительным и подлежащим отмене предписания Управления от 13.08.2009 года N 44, вынесенного юридическому лицу - администрации.

Решением от 16.02.2010 Арбитражный суд Ставропольского края в удовлетворении заявленных требований администрации о признании недействительным и подлежащим отмене предписания от 13.08.2009 N 44 Управления, вынесенного администрации отказал, ссылаясь на то, что предписание является обоснованным и законным, адресовано лицу, обязанному решить все противоречия, связанные с финансированием ремонта дороги, сдачей ее в эксплуатацию и передачей ее организации, осуществляющей эксплуатацию муниципальных дорог.

Не согласившись с принятым решением, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции от 16.02.2010 отменить и принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявление администрации.

В обоснование апелляционной жалобы администрация ссылается на следующее.

Администрация считает, что обжалуемым предписанием на нее незаконно возложена обязанность по выполнению мероприятий.

Кроме того, администрация не согласна с выводом суда первой инстанции о том, что решение вопросов выделения бюджетных средств на ремонт дороги согласно Уставу города Ставрополя входит в компетенцию исполнительного органа - администрации города Ставрополя.

По мнению администрации, отсутствовали основания для вынесения обжалуемого предписания, а также для привлечения администрации в случае невыполнения вышеуказанного предписания к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Управление с решением суда первой инстанции согласно.

Правильность решения от 16.02.2010 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы администрации, отзыва Управления на нее, выслушав представителей администрации и Управления, в отсутствие представителей комитета городского хозяйства администрации г. Ставрополя, заявившего ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей, апелляционный суд не усматривает оснований к отмене решения суда первой инстанции от 16.02.2010 исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, 13.08.2009 сотрудником Управления было вынесено предписание N 43 администрации в целях устранения нарушений подпункта 1.4.4.1 ГОСТ Р50597-93, подпунктов 8.1.1, 8.1.26 ГОСТ Р 52289-2004, пункта 6.1 ГОСТ Р 52607-2006, выявленных в ходе контрольной проверки, организовать выполнение следующих мероприятий - устранить повреждения элементов удерживающих дорожных ограждений, подлежащих восстановлению или замене, на км 2 + 690 м (справа) ул. Юго-Западный обход г.Ставрополя.

Администрация, считая вынесенное предписание незаконным и подлежащим отмене, обратилась в арбитражный суд.

Как правильно установлено судом первой инстанции по результатам рассмотрения заявления администрации, обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством реализации основных направлений, изложенных в статье 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), одним из которых является осуществление государственного надзора и контроля за выполнение законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с пунктом 2 статьи 30 Закона N 196-ФЗ.

На Управление обязанности осуществления государственного надзора и контроля в части обеспечения безопасности дорожного движения возложены частью 9 статьи 10 Федерального закона N 1 026-1 от 18.04.1991 "О милиции" и пунктом "а" статьи 11 Положения о Госавтоинспекции МВД Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711.

Порядок осуществления контроля со стороны службы дорожной инспекции в организации движения за соблюдением правил нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов в части обеспечения безопасности дорожного движения определен в Наставлении по службе ГИБДД МВД РФ, утвержденном приказом МВД РФ от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы ДИ и ОД ГИБДД МВД РФ" (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации от 07.09.1999 N 1892).

Контроль за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения осуществляется посредством проведения, в том числе контрольных проверок. При проведении контрольных проверок проверяется выполнение мероприятий, предусмотренных комплексными и специальными проверками, выполнение ранее выданных предписаний, текущее эксплуатационное состояние дорог и улиц, дорожных сооружений, иных объектов и железнодорожных переездов, а также соблюдение требований технических норм при их строительстве, реконструкции или ремонте (пункт 10.2.7.1 Наставления).

Основной задачей службы ГИБДД является осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения.

В свою очередь, главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения подпунктом "б" статьи 12 Положения предоставлено право внесения обязательных к исполнению предписаний об устранении законодательства Российской Федерации в области ОБДД.

Согласно пункту 10.2.7.2 Наставления по результатам контрольных проверок готовится предписание на устранение выявленных недостатков с указанием сроков, соответствующих ГОСТу Р50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию по условиям обеспечения безопасности дорожного движения". Данный ГОСТ устанавливает перечень и допустимые по условиям безопасности дорожного движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог. Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Как было указано выше, сотрудником Управления 13.08.2009 была проведена контрольная проверка текущего эксплуатационного состояния автомобильной дороги Юго-Западный обход г. Ставрополя. Выявленные в ходе проверки недостатки отражены в актах выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 13.08.2009 и 24.08.2009, что явилось основанием для выдачи предписания N 44 от 13.08.2009 в целях устранения нарушений требований пункта 4.4.1 ГОСТ Р50597-93, пунктов 8.1.1, 8.1.26 ГОСТ Р52289-2004, пункта 6.1 ГОСТ Р52607-2006 юридическому лицу - администрации, сроком исполнения до 21.08.2009.

В указанный срок требования законных предписаний Управления об устранении нарушений не выполнены, что зафиксировано в соответствующих актах от 21.08.2009. Информация о причинах невыполнения предписания в установленный срок не представлена.

Согласно Положению о комитете городского хозяйства администрации города Ставрополя, утвержденного постановлением главы города Ставрополя от 11.03.2005, комитет городского хозяйства является отраслевым исполнительным органом администрации города Ставрополя, созданным для решения вопросов, отнесенных в соответствии с Уставом города Ставрополя к компетенции администрации города Ставрополя, в следующих областях: жилищно-коммунального хозяйства, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города Ставрополя, организация благоустройства территорий города, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Ставрополя.

К полномочиям администрации Промышленного района города Ставрополя в соответствии с Положением об администрации Промышленного района города Ставрополя, утвержденного постановлением главы города Ставрополя от 21.02.2005 N 584 "Об утверждении Положений об администрациях районов города Ставрополя" относится, в том числе, обеспечение качественного содержания и ремонта дорог местного значения.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 08.112007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правила расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели утверждаются органом местного самоуправления.

В соответствии с росписью расходов на 2009 год администрация Промышленного района города Ставрополя является получателем средств бюджета города Ставрополя на содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них в границах городского округа в рамках благоустройства, текущее обслуживание дорог и ремонт внутриквартальных дорог (том 1, листы дела 162-164), тогда как комитет городского хозяйства администрации города Ставрополя, в соответствии со сметой расходов, является получателем бюджетных средств города Ставрополя на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования (том 1, листы дела 151-161).

Судом первой инстанции было правильно установлено, что каких-либо данных о вводе в эксплуатацию автомобильной дороги по ул. Юго-Западный обход - ул.Ленина, не имеется, указанная дорога не состоит на балансе Комитета городского хозяйства администрации города Ставрополя. Согласно письму Управления Росреестра по Ставропольскому краю N 07/30481 от 15.12.2009 сведения о данной автомобильной дороге в Едином государственном реестре прав об автомобильных дорогах общего пользования местного значения городского округа отсутствуют (том 1, листы дела 183-184), в связи с чем администрация г.Ставрополя не вправе передавать в распоряжение Комитету городского хозяйства администрации г.Ставрополя недвижимое имущество (автомобильные дороги), поскольку не владеет ими на вещном праве в соответствии с требованиями части 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации".

Поскольку бюджетной росписью Комитета городского хозяйства администрации города Ставрополя не предусмотрены средства на ремонт дорожных ограждений указанной выше дороги, то суд первой инстанции правильно указал, что устранение комитетом городского хозяйства администрации города Ставрополя повреждений элементов дорожного ограждения на улицах, указанных в предписании от 28.05.2009, будет являться нецелевым использованием бюджетных средств.

Также суд первой инстанции правильно установил, что выполнение работ по восстановлению и устранению нарушений элементов удерживающих дорожных ограждений по ул. Юго-Западный обход км 2+690 м (справа), не входит в компетенцию администрации Промышленного района города Ставрополя.

В редакции Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Статьей 30 Устава г. Ставрополя, утвержденного Решением Ставропольской городской Думы N 81 от 25.04.2008, установлен исчерпывающий перечень субъектов, образующих структуру органов местного самоуправления г. Ставрополя: Ставропольская городская Дума; глава города Ставрополя - мэр города Ставрополя; администрация города Ставрополя.

Статьей 51 Устава установлено, что администрация города Ставрополя является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Ставрополя, к полномочиям которого пунктом 5 статьи 9 Устава на основании части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено решение вопросов по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Ставрополя.

Таким образом, решение вопроса об осуществлении дорожной деятельности в отношении ул. Юго-Западный обход г. Ставрополя, в т.ч. принятие ее на баланс и должным образом оформление собственности на вещном праве в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (часть 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации"), является исключительно компетенцией администрации краевого центра. К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и не общего пользования в границах населенных пунктов городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (часть 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации").

В соответствии с указанными нормами администрация города обязана решить вопрос о выделении бюджетных средств на ремонт автодороги. Поскольку автодорога не сдана в эксплуатацию, она не является объектом вещных прав и, следовательно, не закреплена в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации за конкретным владельцем, на ее содержание и ремонт не выделяются бюджетные средства. Решение вопросов выделения бюджетных средств на ремонт указанной дороги согласно Уставу города Ставрополя входит в компетенцию исполнительного органа муниципальной власти.

Вместо разрешения вопросов целевого финансирования ремонта, ввода в эксплуатацию указанной в оспариваемом предписании автодороги и передачи ее в хозяйственное ведение либо оперативное управление конкретному владельцу (комитету городского хозяйства администрации города Ставрополя либо администрации Промышленного района города Ставрополя либо другому владельцу), администрация в лице заместителя главы администрации, направила предписание для исполнения его комитету городского хозяйства администрации города Ставрополя.

При выдаче предписания администрации г.Ставрополя о восстановлении поврежденных и разрушенных удерживающих ограждений по ул. Юго-Западный обход г. Ставрополя, Управление руководствовалось исключительно целями обеспечения сохранения жизни и здоровья участников дорожного движения путем недопущения, предупреждения и предотвращения дорожно-транспортных происшествий, в том числе и с участием транспорта, осуществляющего перевозку пассажиров.

Пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации установлены основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, в т.ч. понятия "автомобильной дороги" и ее "владельца", "дорожной деятельности" и "содержания автомобильных дорог" в Российской Федерации: автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог; владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в соответствии с обязательствами, предусмотренными частью 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", частью 5 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" для администрации наступила ответственность по содержанию данного участка в безопасном для движения состоянии и осуществлению дорожной деятельности в полном объеме.

Часть 1 статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ предписывает именно органам местного самоуправления осуществлять мероприятия по организации дорожного движения как комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, в целях повышения его безопасности и пропускной способности. Часть 2 этой же статьи корреспондирует к обязательной разработке и проведению указанных мероприятий на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

В нарушение действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего безопасность дорожного движения, администрация не выполнила свои обязанности не только по осуществлению дорожной деятельности, но и прекращению дорожного движения на участке дороги, когда движение по ней угрожает безопасности дорожного движения, определенной статьей 14 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ, статьей 30 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ.

Довод администрации о том, что на момент вынесения предписания Управлением администрации не были предоставлены акты комплексных и специальных проверок, а также данные о ранее выданных предписаниях правомерно судом первой инстанции был признан несостоятельным, поскольку в соответствии с пунктом 2 постановления главы города Ставрополя от 07.03.2009 N 860 "О комиссии по обследованию состояния автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах города Ставрополя на соответствие правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения", главой города Ставрополя комитету городского хозяйства администрации г. Ставрополя было поручено провести в марте и октябре 2009 года соответствующие обследования дорог и при таких обстоятельствах у Управления не было оснований представлять соответствующие акты администрации на ознакомление, так как на момент проведения контрольной проверки акты весеннего обследования дорог уже находились у представителей администрации г. Ставрополя на исполнении.

Довод администрации о том, что выданным предписанием на администрацию незаконно возложены обязанности по выполнению мероприятий, судом первой инстанции также был обоснованно отклонен исходя из следующего.

В силу статьи 51 главы 13 пункта 2 Устава г. Ставрополя, утвержденного Решением Ставропольской городской Думы N 81 от 25.04.2008, глава города Ставрополя возглавляет и формирует администрацию города Ставрополя в соответствии со структурой администрации города Ставрополя, утвержденной Ставропольской городской Думой по представлению главы города Ставрополя, и руководит ею на принципах единоначалия.

В статье 48 пункт 3 и 14 устава также отражены полномочия главы города Ставрополя, так как именно глава города Ставрополя руководит деятельностью администрации города Ставрополя на принципах единоначалия, формирует администрацию города Ставрополя в порядке, установленном уставом, организует ее работу, определяет основные направления деятельности администрации города Ставрополя и ее органов, действует без доверенности от имени администрации города Ставрополя, осуществляет систематический контроль за исполнением должностными лицами администрации города Ставрополя и ее органов полномочий по решению вопросов местного значения, а также отдельных государственных и иных полномочий.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что обжалуемое предписание является обоснованным и законным, адресовано лицу, обязанному решить все противоречия, связанные с финансированием ремонта дороги, сдачей ее в эксплуатацию и передачей ее организации, осуществляющей эксплуатацию муниципальных дорог, и правомерно в удовлетворении заявления администрации отказал.

Результаты рассмотрения апелляционной жалобы не дают оснований для отмены решения суда первой инстанции. Всем доводам администрации судом первой инстанции дана подробная и правильная оценка.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и влекущих безусловную отмену вынесенного решения суда, при проверке дела в апелляционном порядке не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на администрацию, которая от ее уплаты освобождена.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.02.2010 по делу N А63-16955/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

С.А. Параскевова

Судьи

Н.В. Винокурова Г.В. Казакова