Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2010 г. N 01АП-265/2010

г. Владимир

Резолютивная часть постановления объявлена 24.03.2010.

Постановление в полном объеме изготовлено 31.03.2010.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 04.12.2009

по делу N А79-11803/2009, принятое судьей Степановой В.М.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пилигрим"

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике от 08.09.2009 по делу N 31-АМЗ-2009,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Пилигрим" - Свеклова В.В. по доверенности от 28.09.2009,

и УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Пилигрим" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике (далее - Управление, антимонопольный орган) от 08.09.2009 по делу N 31-АМЗ-2009.

Решением от 04.12.2009 Арбитражный суд Чувашской Республики удовлетворил требования Общества.

Управление не согласилось с принятым судебным актом и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не предусмотрена обязанность антимонопольного органа привлекать всех заинтересованных лиц к участию для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, исключив из мотивировочной части решения вывод о наличии в действиях Министерства градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики (далее - Министерство) нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Управление и индивидуальный предприниматель Никифоров В.М. (далее - Предприниматель), извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 17.03.2010 объявлялся перерыв до 24.03.2010.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики от 04.12.2009 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Общества, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Согласно приложениям N 1, N 2 и N 3 к указанному договору Предпринимателем принят на обслуживание междугородный маршрут N 511-Э "Чебоксары-Канаш" с утвержденным расписанием движения автобусов по нему и с соблюдением требований к качеству перевозок.

Впоследствии Предпринимателем при участии иных лиц было учреждено общество с ограниченной ответственностью "Пилигрим" (зарегистрировано 26.01.2007 и включено в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1072130001338).

На основании лицензии от 02.04.2007 N АСС-21-010599 (сроком до 31.03.2012), выданной Управлением государственного автодорожного надзора по Чувашской Республике, Обществу предоставлено право на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Во исполнение условий настоящего договора Предприниматель 09.07.2007 обратился в Министерство с заявлением о переоформлении паспорта автобусного маршрута N 511-Э "Чебоксары-Канаш" на Общество в связи с правопреемством.

По результатам заседания 28.08.2007 комиссии по формированию и регулированию рынка автотранспортных услуг по перевозке пассажиров в Чувашской Республике у заместителя министра градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики и в связи с заключением начальника отдела по правовым и кадровым вопросам Министерства от 30.08.2007 N 04-43, а также с учетом мнения Управления, изложенного в письме от 10.09.2007 N 01-30/1027, Министерство 15.11.2007 утвердило Обществу паспорт маршрута N 511-Э "Чебоксары - Канаш", издало приказ N 04-13/287 о включении Общества в Государственный (Республиканский) реестр перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, с присвоением перевозчику реестрового N 0027, а впоследствии утвердило Обществу расписание движения автобусов по указанному маршруту.

Приказом от 25.06.2009 N 65 Управлением в отношении Министерства возбуждено дело N 31-АМЗ-2009 по признакам нарушения антимонопольного законодательства, создана комиссия по рассмотрению дела.

По результатам рассмотрения дела Управление 08.09.2009 приняло решение, которым признало действия Министерства нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, Министерству выдано предписание от 08.09.2009, которым ему в срок до 15.10.2009 предписано принять меры по прекращению нарушений указанной нормы путем отзыва утверждения Обществу паспорта маршрута от 15.11.2007 N 511-Э "Чебоксары-Канаш", расписания движения автобусов по этому маршруту, отмены приказа от 15.11.2007 N 04-13/287 в части включения Общества в Государственный (Республиканский) реестр перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, и присвоения перевозчику реестрового N 0027, о чем сообщить в срок до 16.10.2009 с представлением письменных доказательств.

Посчитав указанные ненормативные акты антимонопольного органа не соответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Арбитражный суд Чувашской Республики согласился с выводами антимонопольного органа о наличии в действиях Министерства факта нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, установив, что Министерство в нарушение действующего законодательства исходило из возможности преемства прав Предпринимателя как перевозчика на спорном маршруте к Обществу и фактически без проведения открытого конкурса привлекло на маршрут нового перевозчика, которому создало преимущественные условия на рынке пассажирских перевозок, а другим - дискриминационные условия.

Однако суд признал оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа недействительными ввиду того, что этими актами затронуты права Общества и Предпринимателя, которые к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства привлечены не были.

Суд апелляционной инстанции считает указанные выводы суда первой инстанции противоречащими нормам действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела.

Круг лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, определен в статье 42 Закона о защите конкуренции, согласно которой таковыми являются: заявитель - лицо, подавшее заявление, государственный орган, орган местного самоуправления, направившие материалы; ответчик по делу - лицо, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства; заинтересованные лица - лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом цель совместного участия нескольких лиц - облегчить рассмотрение антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства, соображения процессуальной экономии, более быстрой и эффективной защиты нарушенных прав.

Вместе с тем обязательность привлечения антимонопольным органом заинтересованных лиц к рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства Законом о защите конкуренции не предусмотрена.

В соответствии со статьей 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, а на его основании предписание. Указанные акты в силу статьи 52 Закона о защите конкуренции могут быть обжалованы в том числе в арбитражный суд.

Указанная позиция также содержится в пункте 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Таким образом, лица, чьи права и законные интересы могут быть затронуты решением антимонопольного органа, имеют право обжаловать такое решение в судебном порядке. В данном случае Обществом это право было реализовано путем подачи настоящего заявления в арбитражный суд.

При этих условиях вменение антимонопольному органу нарушения процессуального порядка, выразившегося в непривлечении Общества и Предпринимателя к участию в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, противоречит положениям и смыслу Закона о защите конкуренции.

Целями настоящего Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В силу положений статьи 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2).

Для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.04.2006 N 108 утвержден Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, который используется в случаях, требующих анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке или положения на нем хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 3 данного Порядка проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает следующие этапы: определение временного интервала исследования товарного рынка; определение продуктовых границ товарного рынка; определение географических границ товарного рынка; определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке; расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке; определение уровня концентрации товарного рынка; определение барьеров входа на товарный рынок; оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке; составление аналитического отчета.

Указанным порядком предусмотрены методы, которые могут быть использованы Управлением при определении границ товарного рынка и географических границ товарного рынка.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган пришел к выводу, что Министерство в нарушение действующего законодательства привлекло на существующий маршрут N 511-Э "Чебоксары - Канаш" без проведения открытого конкурса нового перевозчика - Общество, чем создало для него преимущественные условия деятельности на рынке пассажирских перевозок, а для других - дискриминационные условия.

Вместе с тем Управление не учло, что не любые действия государственных органов, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, подпадают под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. При этом именно антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий органом государственной власти привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.

Из материалов дела и, в частности, оспариваемого решения не видно, что Управлением был проведен анализ рынка пассажирских перевозок на маршруте N 511-Э "Чебоксары - Канаш", устанавливались продуктовые и географические границы данного рынка.

Антимонопольный орган не представил бесспорных доказательств, что вследствие совершения Министерством действий по включению Общества в Государственный (Республиканский) реестр перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, с присвоением перевозчику реестрового N 0027, утверждению паспорта маршрута, расписания, схемы движения автобусов без проведения конкурса вновь образованному Обществу последнее оказалось в более выгодных условиях для осуществления услуг по перевозке пассажиров на спорном маршруте по отношению к иным хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги.

Оспариваемое решение в данной части не мотивировано и не содержит сведений о хозяйствующих субъектах, которым созданы ограничения к рынку оказания услуг по перевозке пассажиров на маршруте N 511-Э "Чебоксары - Канаш".

Сами по себе действия государственного органа не могут однозначно свидетельствовать о негативных последствиях для рассматриваемой конкурентной среды.

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган не установил фактические обстоятельства, подтверждающие последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также не выявил причинную связь между совершенными Министерством действиями и наступившими последствиями, что является обязательным для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции нарушения антимонопольного законодательства.

При этих условиях выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о наличии в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции противоречат установленным обстоятельствам, материалам дела, Порядку проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.04.2006 N 108, постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 и данной норме Закона о защите конкуренции.

Следовательно, решение Управления и вынесенное на его основании предписание как не соответствующие требованиям антимонопольного законодательства подлежат признанию недействительными.

Кроме того, исходя из порядка рассмотрения дела антимонопольным органом основанием для признания решения и предписания недействительными может служить то обстоятельство, когда заявление в антимонопольный орган подано лицом, не состоящим в правоотношении с хозяйствующим субъектом, в отношении которого возбуждено дело.

В данном случае антимонопольным органом в своем решении не отмечено, а из материалов дела не усматривается, что лицо, обратившееся в Управление с жалобой на действия Министерства, состоит с последним в каких-либо правоотношениях, связанных с предметом дела. Антимонопольным органом не установлено, какие права и законные интересы данного лица нарушены действиями Министерства.

Поскольку Арбитражный суд Чувашской Республики удовлетворил требование Общества и признал оспариваемые ненормативные акты недействительными, суд апелляционной инстанции считает возможным оставить его решение без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 04.12.2009 по делу N А79-11803/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов