Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2010 г. N 02АП-29/2010

г. Киров

04 февраля 2010 г.

Дело N А28-13335/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 февраля 2010 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Момотюка В.В., действующего на основании удостоверения ТО N 065879,

представителя третьего лица Глухих И.Г., действующего на основании приказа от 10.01.2006,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 24.11.2009

по делу N А28-13335/2009, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.,

по заявлению Прокуратуры Кировской области

к Отделу государственного пожарного надзора Первомайского района города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью предприятие "Добро пожаловать"

о признании недействительным распоряжения и незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

исполняющий обязанности прокурора Кировской области Окатьев А.Л. (далее - Прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным распоряжения начальника Отдела государственного пожарного надзора Первомайского района города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области Солодянкина А.Л. (далее - ОГПН Первомайского района г. Кирова, ответчик) от 24.06.2009 N 235 о проведении внеплановой выездной проверки обособленного торгового объекта - кафе на 32 посадочных места (левое крыло, второй этаж), принадлежащего обществу с ограниченной ответственностью предприятие "Добро пожаловать" (далее - ООО "Добро пожаловать", Общество, третье лицо), признании незаконными действий инспектора ОГПН Первомайского района г. Кирова Шихова С.В. по проведению проверки соответствия требованиям норм и правил пожарной безопасности территорий, зданий, сооружений и помещений в отношении ООО "Добро пожаловать".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечено ООО "Добро пожаловать".

Решением Арбитражного суда Кировской области от 24.11.2009 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Прокурор обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой в которой просит отменить оспариваемое решение в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права, несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и удовлетворить заявленные требования.

В обоснование доводов жалобы Прокурор указывает, что решения и действия ответчика не соответствуют Федеральному закону от 28.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), нарушают права третьего лица, создают ему препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. Нарушение пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки) в силу части 2 статьи 20 Закона N294-ФЗ относится к грубым нарушениям, результаты проверки ОГПН Первомайского района г. Кирова должны быть отменены на основании части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

По мнению Прокурора, основания для проведения проверки, предусмотренные пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ у ответчика отсутствовали, поскольку Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению функций по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденный приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517 (далее - Административный регламент) может быть применен только в части не противоречащей Закону N 294-ФЗ. Административный регламент определяет только последовательность и сроки действий по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением организациями установленных требований пожарной безопасности. Начальник ОГПН Первомайского района г. Кирова вправе был принять только решение об обследовании торгового помещения третьего лица по основаниям, предусмотренным подпунктом 9 пункта 1 статьи 3 Закона Кировской области от 06.03.2006 N 405-ЗО "О порядке лицензирования и выдачи лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории Кировской области" (далее - Закон N 405-ЗО). По результатам проверки должно было быть выдано заключение о соответствии или несоответствии объекта противопожарным требованиям.

Ответчик и третье лицо отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы, представитель третьего лица поддержал требования жалобы.

Ответчик явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании письменного обращения генерального директора ООО "Добро пожаловать" от 10.06.2009 с просьбой провести обследование обособленного торгового объекта - кафе на 32 посадочных места, расположенного по адресу: г. Киров, ул. Береговая, 5 и выдать заключение, необходимое для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, 24.06.2009 начальником ОГПН Первомайского района г. Кирова издано распоряжение N 235 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица. В пункте 10 распоряжения от 24.06.2009 N 235 в качестве правового основания проведения проверки указан пункт 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Проверка кафе на 32 посадочных места, расположенного по адресу: г. Киров, ул. Береговая, 5, проведена инспектором ОГПН Первомайского района г. Кирова Шиховым С.В. 29.06.2009 в присутствии генерального директора ООО "Добро пожаловать", по результатам проверки составлен акт от 29.06.2009 N 235.

Предписание об устранении выявленных нарушений не выдавалось, к административной ответственности по результатам проверки Общество не привлекалось.

ООО "Добро пожаловать" обратилось в Прокуратуру с жалобой на действия инспектора ОГПН Первомайского района г. Кирова Шихова С.В.

Посчитав распоряжение начальника ОГПН Первомайского района г. Кирова от 24.06.2009 N 235 и действия по проверке принадлежащего ООО "Добро пожаловать" объекта незаконными, Прокуратура Кировской области на основании статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании указанного распоряжения недействительным, действий инспектора Шихова С.В. незаконными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что положения Закона N 294-ФЗ не могут применяться к отношениям, возникающим в ходе организации и проведения мероприятий, направленных на установление соответствия юридического лица, индивидуального предпринимателя или принадлежащих ему объектов обязательным требованиям, соблюдение которых необходимо для получения указанным юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем специального разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов деятельности.

Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение ответчика и совершенные на основании этого распоряжения действия не могут быть признаны нарушающими права Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей заявителя и третьего лица, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 2 статьи 198 АПК РФ Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 6 Постановления от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания нарушения оспариваемым ненормативным актом и действиями ответчика прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской деятельности возложена на заявителя. Между тем таких доказательств суду первой и апелляционной инстанции не представлено.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу, что в материалах дела отсутствуют доказательства, объективно подтверждающие нарушение прав и законных интересов ООО "Добро пожаловать" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым ненормативным актом и действиями сотрудника ОГПН Первомайского района г. Кирова.

По результатам проведенной проверки никаких мер государственного принуждения в отношении Общества не принято, обязательных для исполнения предписаний не выдано, к административной ответственности Общество не привлечено.

Составленный по результатам проверки акт проверки от 29.06.2009 N 235 содержит характеристику состояния пожарной безопасности объекта и отражает результаты проверки, то есть носит информационный характер, не содержит указаний, обязывающих Общество устранить выявленные нарушения требований пожарной безопасности.

Более того, оспариваемое распоряжение принято и действия совершены на основании заявления Общества, с целью реализации законного интереса ООО "Добро пожаловать", направленного на получение лицензии на право розничной продажи алкогольной продукции. В распоряжении о проведении проверки в качестве основания проверки указано на заявление ООО "Добро пожаловать". В акте проверки от 29.06.2009 N 235 также указано о проведении проверки на основании заявления Общества и распоряжения от 24.06.2009 N 235. В материалы дела не представлено доказательств, подтверждающих, что именно оспариваемое распоряжение и действия, совершенные ответчиком, создали препятствия для функционирования проверяемого объекта.

Отсутствие нарушения прав и законных интересов ООО "Добро пожаловать" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате принятия оспариваемого распоряжения и совершения оспариваемых действий, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Более того, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что действие Закона N 294-ФЗ не распространяется на отношения по установлению соответствия проверяемого объекта обязательным требованиям, соблюдение которых необходимо для выдачи юридическому лицу специального разрешения (лицензии) на осуществление того или иного вида деятельности.

В пункте 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (обязательные требования), посредством организации и проведения проверок.

В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Закона N 294-ФЗ мероприятиями по контролю являются действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля по рассмотрению документов юридического лица, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования. То есть в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и проведения соответствующей проверки могут обследоваться объекты, уже используемые для предпринимательской деятельности. Принадлежащие юридическому лицу объекты, в которых только планируется осуществление лицензируемого вида деятельности после получения соответствующей лицензии, не могут обследоваться в соответствии с требованиями Закона N294-ФЗ.

Судом первой инстанции обоснованно не принята ссылка на положения Закона N 294-ФЗ, поскольку названный Закон имеет иные цели и сферу применения, не может применяться к спорным отношениям, и не отменяет фактическое основание для проведения проверки соответствия проверяемого объекта обязательным требованиям.

Материалами дела подтверждается, что ООО "Добро пожаловать" обратилось в ОГПН Первомайского района г. Кирова с просьбой провести обследование обособленного торгового объекта и выдать заключение, необходимое для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 18 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) деятельность по розничной продаже алкогольной продукции осуществляется на основании лицензии.

Порядок лицензирования и выдачи лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории Кировской области регулируется Законом Кировской области от 06.03.2006 N 405-ЗО. В пункте 9 статьи 3 Закона N 405-ЗО установлено, что основанием для отказа в выдаче лицензии является, в том числе несоответствие организации и (или) обособленных торговых объектов соискателя лицензии лицензионным требованиям.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 3 Закона N 405-ЗО для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заключение специально уполномоченных государственных органов о соответствии торговых и складских помещений обособленного торгового объекта организации санитарно-эпидемиологическим и противопожарным требованиям.

В тоже время, ни Закон N 171-ФЗ, ни Закон N 405-ЗО, предусматривая необходимость получения соискателем лицензии на розничную продажу алкогольной продукции заключения о соответствии используемых ими обособленных торговых объектов противопожарным требованиям, не регламентируют порядок проведения обследования данных объектов.

Поскольку отношения по установлению соответствия проверяемого объекта обязательным требованиям, соблюдение которых необходимо для выдачи юридическому лицу специального разрешения (лицензии) не регулируются Законом N 294-ФЗ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что органы государственного пожарного надзора при отсутствии иного законодательного регулирования вправе при проведении соответствующих обследований руководствоваться положениями подзаконного нормативного правового акта - Административного регламента.

Пунктом 63 Административного регламента установлено, что мероприятия по надзору, осуществляемые по инициативе физических и юридических лиц, за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе с целью получения ими заключения о соответствии объектов надзора требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям, проводятся в случаях поступления письменного обращения лица, указанного в пункте 6 настоящего Административного регламента, в орган ГПН о проведении в его отношении мероприятий по надзору.

Мероприятие по надзору, осуществляемое по инициативе физических и юридических лиц, проводится в соответствии с пунктами 42, 51 - 55 Административного регламента.

Внеплановое мероприятие по надзору проводится на основании распоряжения начальника (заместителя начальника) органа ГПН (пункт 42 Административного регламента).

Пункты 51-55 Административного регламента устанавливают порядок (процедуру) проведения мероприятия по надзору, которая по смыслу пунктов 63-64 Административного регламента должна соблюдаться и при проведении такого мероприятия в отношении соискателя лицензии. Пункты 67-68 Административного регламента предусматривают необходимость составления по результатам проведенного мероприятия по надзору акта проверки и определяют требования, предъявляемые к содержанию и оформлению данного акта.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается заявителем, что основанием вынесения оспариваемого распоряжения явилось обращение ООО "Добро пожаловать" от 10.06.2009. Распоряжение о проведении проверки N 235 вынесено с соблюдением положений Административного регламента, пункт 13 распоряжения содержит указание на необходимость руководствоваться положениями Административного регламента при проведении проверки.

Таким образом, распоряжение начальника ОГПН Первомайского района г. Кирова от 24.06.2009 N 235 Солодянкина А.Л. о проведении проверки в отношении принадлежащего ООО "Добро пожаловать" обособленного торгового объекта - кафе на 32 посадочных места не противоречит положениям пунктов 6, 40, 42, 48-50, 51-55, 63-64, 67-68 Административного регламента, в силу чего не подлежит признанию недействительным.

Поскольку действия сотрудника ОГПН Первомайского района г. Кирова Шихова С.В. по проведению проверки ООО "Добро пожаловать" осуществлены им на основании законного распоряжения от 24.06.2009 N 235, доказательств нарушения в ходе проверки прав и законных интересов проверяемого лица в материалы дела не представлено, в удовлетворении требований Прокуратуры судом первой инстанции отказано обоснованно.

Доводы Прокурора относительно того, что Административный регламент и Закон N 294-ФЗ имеют аналогичную сферу применения, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Как указано выше, действие Закона N 294-ФЗ не распространяется на отношения по установлению соответствия проверяемого объекта обязательным требованиям, соблюдение которых необходимо для выдачи юридическому лицу специального разрешения (лицензии). Закон N 294-ФЗ имеет иной предмет регулирования.

С учетом изложенного ссылка заявителя на положения части 1 и части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ отклоняется судом апелляционной инстанции.

Таким образом, решение Арбитражного суда Кировской области от 24.11.2009 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Прокуратуры - без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с заявителя жалобы не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 24.11.2009 по делу N А28-13335/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Прокуратуры Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Перминова

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Лысова