Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2010 г. N 02АП-304/2010

г. Киров

10 февраля 2010 г.

Дело N А28-15060/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 10 февраля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 февраля 2010 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Шиляева А.Ю., действующего на основании доверенности от 29.12.2009

представителя ответчика Поповой Е.В., действующей на основании доверенности от 26.01.2010,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Кировская теплоснабжающая компания"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 07.12.2009

по делу N А28-15060/2009, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.,

по заявлению открытого акционерного общества "Кировская теплоснабжающая компания"

к Администрации муниципального образования "город Киров"

о признании недействительным постановления в части,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Кировская теплоснабжающая компания" (далее - ОАО "КТК", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в суде первой инстанции, о признании недействительным постановления Администрации города Кирова (далее - Администрация, ответчик) от 29.09.2009 N 4154-П "О начале отопительного периода 2009-2010 в городе Кирове" в части пунктов 1, 3 и 4 (далее- постановление, оспариваемое постановление).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 07.12.2009 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой в которой просит отменить оспариваемое решение полностью в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права, несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд счел установленными, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает, что при оспаривании постановления Общество ссылалось на буквальное толкование пункта 12 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 (далее - Правила предоставления коммунальных услуг), пункта 11.7 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных Приказом Минэнерго Российской Федерации от 24.03.2003 N 115 (далее - Правила эксплуатации). Однако указанные нормы не были положены судом первой инстанции в основу решения, суд счел их не единственным и не безусловным основанием для принятия органом местного самоуправления решения о начале отопительного периода.

Пункт 12 Правил предоставления коммунальных услуг и пункт 11.7 Правил эксплуатации носят императивный характер, принятием указанных норм законодатель урегулировал вопрос о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в связи с чем не могут быть приняты во внимание иные нормы действующего законодательства, приведенные судом первой инстанции в обоснование законности оспариваемого постановления.

Представленные Администрацией в материалы дела доказательства (письмо начальника Управления здравоохранения Администрации Малкова А.Е. от 22.09.2009), по мнению Общества, не свидетельствуют о наличии достаточных оснований для досрочного (в понимании наличия температурных предпосылок) начала отопительного периода. Отсутствует причинно-следственная связь между ростом числа вирусных заболеваний населения города Кирова и неподачей теплоносителя в центральные системы теплоснабжения города Кирова, поскольку вирусные и(или) простудные заболевания вызываются рядом факторов в числе которых отсутствие отопления не является главным.

Заявитель указывает на нарушение оспариваемым постановлением прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу опровергла доводы жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции стороны поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 29.09.2009 Главой Администрации принято постановление N 4154-П "О начале отопительного периода 2009-2010гг. в городе Кирове" (далее - Постановление N 4154-П). Постановление опубликовано в газете "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров" от 30.09.2009 N 61.

Пунктом 1 Постановления N 4154-П установлено начало отопительного периода в муниципальном образовании "Город Киров" с 30.09.2009. Пунктом 3 указанного постановления утвержден график очередности включения систем отопления потребителей тепловой энергии. Пунктом 4 Постановления ОАО "КТК" и другим теплоснабжающим организациям рекомендовано обеспечить подачу теплоносителя в соответствии с утвержденным графиком.

Посчитав пункты 1, 3 и 4 Постановления N 4154-П несоответствующими пункту 12 Правил предоставления коммунальных услуг, пункту 11.7 Правил эксплуатации, ОАО "КТК" обратилось в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что по состоянию на 29.09.2009 у Администрации имелись законные основания для издания оспариваемого постановления. Постановление N 4154-П не нарушает права заявителя в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла приведенной нормы следует, что для признания ненормативных правовых актов недействительными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Постановление N 4154-П отвечает критериям ненормативного правового акта, поскольку содержит обязательные предписания индивидуального характера для определенного круга субъектов исполнения, влекущие для них юридические последствия.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в частности организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Частью 1 статьи 29 Устава муниципального образования "Город Киров", принятого решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 N 42/19 (далее - Устав МО "Город Киров") установлено, что Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кировской области.

В соответствии с пунктом 5 части 6 статьи 29 Устава МО "Город Киров" к компетенции Администрации относится организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Пунктом 2.6.9 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 N 170, предусмотрено, что начало отопительного сезона устанавливается органами местного самоуправления.

Таким образом, Администрация является органом, уполномоченным в соответствии с действующим законодательством определять сроки начала отопительного периода.

В силу пункта 12 Правил предоставления коммунальных услуг, если собственники помещений в многоквартирном доме или собственники жилых домов не установили условия определения даты начала и (или) окончания отопительного периода или дату начала и (или) окончания отопительного периода, а также если тепловая энергия для нужд отопления помещений подается по сети централизованного теплоснабжения, то исполнитель начинает и заканчивает отопительный период в сроки, установленные уполномоченным органом. При этом начало отопительного периода устанавливается при среднесуточной температуре наружного воздуха ниже +8 град. C, а конец отопительного периода - при среднесуточной температуре наружного воздуха выше +8 град. C в течение 5 суток подряд. Отопительный период должен начинаться или заканчиваться со дня, следующего за последним днем указанного периода.

Аналогичные нормы содержатся в пункте 11.7 Правил эксплуатации.

В то же время в соответствии с положениями преамбулы Постановления Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307, Правила предоставления коммунальных услуг гражданам утверждены в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг.

В соответствии с пунктом 1 Правил предоставления коммунальных услуг, настоящие Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг.

Сфера регулирования Правил эксплуатации определена пунктом 1.1 данных Правил, в соответствии с которым Правила эксплуатации устанавливают требования по технической эксплуатации тепловых энергоустановок.

Таким образом, суд считает, что Правила предоставления коммунальных услуг и Правила эксплуатации нельзя рассматривать как единственные нормативные правовые акты, устанавливающие права и обязанности органов местного самоуправления, как ограничивающие право органов местного самоуправления установить более ранние сроки начала отопительного периода, что свидетельствует об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. При этом суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу, что на момент принятия Администрацией оспариваемого Постановления N 4154-П, имелись основания для начала отопительного периода.

В материалы дела представлена справка Государственного учреждения "Кировский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" от 28.09.2009 N 01-32/2054 (т.1 л.д.18) о среднесуточной температуре воздуха в г. Кирове за период с 20.09.2009 по 27.09.2009.

Анализ показаний значений среднесуточных температур в городе Кирове за период с 20.09.2009 по 24.09.2009 свидетельствует о том, что среднесуточная температура в указанный период (5 суток) составила + 7,7 град. С. То есть до издания оспариваемого постановления среднесуточная температура наружного воздуха в течение 5 суток подряд установилась на уровне ниже +8 град. C.

Более того, материалами дела подтверждается, что оспариваемое постановление было принято в связи с прогнозируемым похолоданием (отрицательная температура наружного воздуха).

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что указание в Правилах предоставления коммунальных услуг и Правилах эксплуатации на определенный температурный режим, как на условие начала отопительного периода, не может рассматриваться в качестве единственного и безусловного основания для принятия решения о начале такого периода, поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют общие правовые нормы, регламентирующие основания и порядок принятия органами местного самоуправления решений о начале отопительного периода.

В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав и законных интересов потребителей коммунальных услуг, к числу которых относятся и услуги теплоснабжения.

В силу абзаца 1 статьи 17 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 граждане Российской Федерации обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья, которое обеспечивается, в том числе созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан. В соответствии со статьей 11 названных Основ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается органами местного самоуправления посредством принятия организационных, правовых и экономических мер, в том числе в соответствии с муниципальными правовыми актами.

Абзацем 3 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" обязанность обеспечения требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения возлагается на органы местного самоуправления.

Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям установлены СанПиН 2.1.2.1002-00, утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 15.12.2000.

В силу пункта 4.1 названных правил системы отопления и вентиляции должны обеспечивать допустимые условия микроклимата и воздушной среды помещений, установленные в Приложении N 1 к данным правилам, к числу которых относятся нормативы по температуре, относительной влажности и скорости движения воздуха. В соответствии с Приложением N 1 в холодный период года оптимальной температурой в жилых комнатах является температура 19-20 градусов Цельсия.

Органы местного самоуправления, вправе принимать в пределах их компетенции ненормативные правовые акты, необходимые для выполнения обязанности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, проживающего в границах соответствующих территорий.

Материалами дела подтверждается, что одним из оснований издания Администрацией оспариваемого Постановления N 4154-П явилось письмо начальника Управления здравоохранения Администрации г. Кирова Малкова А.Е. от 22.09.2009 N 01-08, направленное в адрес заместителя главы Администрации г. Кирова Покручиной А.А., в котором указывается на превышение эпидемического порога заболеваемости ОРВИ среди детей возрастной группы 0-2 года на 23.6% и содержится просьба о своевременном подключении тепла в учреждения образования, здравоохранения и жилой сектор. Изложенные в письме сведения о санитарно-эпидемиологической обстановке в городе Кирове по состоянию на дату издания ответчиком оспариваемого постановления (29.09.2009), подтверждаются имеющимися в материалах дела копиями сводок заболеваемости гриппом и ОРВИ за период с 07.09.2009 по 27.09.2009.

Таким образом, принятие оспариваемого Постановления N 4154-П было обусловлено необходимостью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения города Кирова.

Ссылка заявителя на отсутствие причинно-следственной связи между ростом числа вирусных заболеваний населения города Кирова и неподачей теплоносителя в центральные системы теплоснабжения города Кирова, не свидетельствуют об отсутствии у органа местного самоуправления права принимать необходимые меры организационного характера для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Доводы заявителя, что при принятии решения о начале отопительного периода орган местного самоуправления должен руководствоваться исключительно положениями пункта 12 Правил предоставления коммунальных услуг и пункта 11.7 Правил технической эксплуатации, и не вправе руководствоваться иными нормами действующего законодательства, основаны на неверном толковании норм материального права и подлежат отклонению в силу вышеизложенного.

Суд апелляционной инстанции считает, что в материалах дела отсутствуют доказательства нарушения прав и законных интересов ОАО "КТК" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности принятием оспариваемого постановления N 4154-П.

При расчете нормативов потребления по отоплению, утвержденных Постановлением Главы Администрации от 11.11.2008 N 4445, учтена длительность отопительного периода с 15 сентября по 15 мая за 2002-2007 гг. средней продолжительностью 242 дня. Принятие постановления о начале отопительного периода с 30.09.2009 не противоречит установленным нормативам потребления, рассчитанным с учетом средней продолжительности отопительного периода, и не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов заявителя. Доказательств обратного Обществом не представлено.

Таким образом, оспариваемый ненормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству, принят уполномоченным органом, не нарушает права и законные интересы ОАО "КТК" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимых для признания недействительным ненормативного правового акта, влечет в силу статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания Постановления N 4154-П недействительным в оспариваемой заявителем части.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. С учетом указанного, решение Арбитражного суда Кировской области от 07.12.2009 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы. Государственная пошлина заявителем оплачена при подаче апелляционной жалобы, в связи с чем, взыскание государственной пошлины не производится.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 07.12.2009 по делу N А28-15060/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Кировская теплоснабжающая компания" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Перминова

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Лысова