Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2011 г. N 02АП-8280/2010.

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2011 г. N 02АП-8280/2010

г. Киров

04 февраля 2011 г.

Дело N А29-6874/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 февраля 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Перминовой Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Братухиной Е.А.,

при участии в судебном заседании представителя заявителя Бузмаковой О.Н., служебное удостоверение N 106836,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Заместителя Прокурора Республики Коми в интересах Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.10.2010 по делу N А29-6874/2010, принятое судом в составе судьи Шипиловой Э.В.,

по заявлению Заместителя Прокурора Республики Коми в интересах Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Коми

к Управлению государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Республике Коми

о признании незаконными действий по проведению плановой проверки, распоряжения от 07.06.2010 N 80, предписания от 09.07.2010 N 80/1/28,

установил:

Заместитель Прокурора Республики Коми в интересах Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Коми (далее - заявитель, Следственный комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к Управлению государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Республике Коми (далее - ответчик, Управление), уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий по проведению в период с 15.06.2010 по 09.07.2010 плановой выездной проверки соблюдения обязательных требований в области пожарной безопасности на объектах Следственного комитета, распоряжения начальника Управления от 07.06.2010 N 80 (далее - Распоряжение N 80) о проведении плановой выездной проверки, предписания от 09.07.2010 N 80/1/28 (далее - Предписание N 80/1/28) по устранению обязательных требований пожарной безопасности.

Решением от 29.10.2010 заявление удовлетворено частично, Предписание N 80/1/28 в части пунктов 16, 17, 18, 19, 20 признано недействительным, в остальной части требований отказано.

Заявитель, не согласившись с принятым решением, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

В жалобе указано, что вывод суда об отсутствии оснований для признания незаконными действий по проведению плановой выездной проверки и Распоряжения N 80 обусловлен включением Следственного комитета в план проверок на 2010 год и проведением проверки с учетом положений действующего законодательства. Данный вывод основан на ошибочном толковании статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). По совокупности частей 2, 3, 8 названной статьи для проведения плановой проверки юридического лица необходимо наступление двух юридических фактов: даты проверки по плану проведения проверок на очередной год, истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица либо со дня окончания последней плановой проверки. Факт проведения оспариваемой проверки в отношении Следственного комитета до истечения трех лет с момента его государственной регистрации (01.01.2008) подтвержден материалами дела и ответчиком не оспаривается. На момент планирования оспариваемой проверки ее проведение не противоречило требованиям Закона N 294-ФЗ, регулировавшего проведение проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности, но его действие с вступлением в силу Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ распространено на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поэтому основания для проведения проверки отпали. В силу статьи 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ. Однако, из решения следует, что вопреки части 3 статьи 27 Закона N 294-ФЗ Административный регламент по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности (далее - Регламент), утвержденный приказом МЧС от 01.10.2007 N 517, с учетом которого проведена проверка, продолжает действовать до приведения его в соответствии с Законом N 294-ФЗ. Проведение проверки при отсутствии основания является грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, указание судом на недопустимость формального оспаривания действий ответчика не основано на нормах материального права. Также необоснованна в решении ссылка на недоказанность нарушения прав Следственного комитета.

Управление, опровергая доводы жалобы, указывает, что плановая выездная проверка в отношении Следственного комитета запланирована и проведена в соответствии с требованиями законодательства РФ. План проведения проверок на 2010 год согласован с Прокуратурой Республики Коми, утвержден начальником Управления и размещен на официальном сайте Главного управления МЧС России по Республике Коми в сети Интернет. С внесением Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ изменений в Закон N 294-ФЗ с 01.01.2010 распространена сфера его действия на всех юридических лиц, а также уточнены требования к формированию и согласованию планов проверок. Однако порядок корректировки уже согласованных и утвержденных планов не был регламентирован, от органов Прокуратуры Республики Коми в силу части 6 статьи 9 Закона N 294-ФЗ в адрес Управления разъяснений либо требований о необходимости внесения изменения в план проведения проверок на 2010 год не поступало. Следственный комитет заблаговременно уведомлялся о проведении оспариваемой проверки, каких-либо возражений не направил.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Ответчик явку представителя в апелляционный суд не обеспечил.

Представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании апелляционной инстанции 25.01.2011 объявлялся перерыв до 28.01.2011.

После перерыва в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 АПК РФ рассмотрение дела завершено в отсутствие не явившихся представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми от 29.10.2010 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 15.06.2010 по 09.07.2010 Управлением на основании Распоряжения N 80 проведена плановая выездная проверка Следственного комитета с целью исполнения "Сводного плана проведения плановых проверок объектов надзора (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, общественных организаций и т.п.), расположенных на территории Республики Коми, на 2010 год" от 20.12.2009 (далее - Сводный план), размещенного на официальном сайте Главного управления МЧС России по Республике Коми (л.д. 47-48, 80).

Управление извещало Следственный комитет о включении объектов Следственного комитета в Сводный план, о проведении проверки посредством направления копии вышеуказанного распоряжения (л.д. 44, 45, 99-101).

09.07.2010 по результатам проверки оформлен акт N 80, по выявленным в ходе проверки нарушениям обязательных правил пожарной безопасности на объектах Следственного комитета вынесено Предписание N 80/1/28 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 01.07.2011. Копии данных документов получены заявителем (л.д. 50-58).

Заявитель, не согласившись с действиями по проведению проверки, вышеуказанными распоряжением и предписанием, обратился в Арбитражный суд Республики Коми, требуя признать их незаконными.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьей 198 АПК РФ, статьями 1, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), пунктом 2, подпунктом 5 пункта 9 Положения о государственном пожарном надзоре (далее - Положение о госпожнадзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820, пунктами 3, 6, 23, 34, 35, 36, 41 Регламента, Законом N 294-ФЗ, установил, что оспариваемая проверка включена в Сводный план с учетом требований Регламента, проведена также с учетом Регламента и Закона N 294-ФЗ. Также суд выявил в Предписании N 80/1/28 наличие требований в отношении объекта, не принадлежащего Следственному комитету, не усмотрел применительно к оспариваемой проверке влекущих отмену ее результатов грубых нарушений Закона N 294-ФЗ, в том числе в части основания ее проведения. С учетом этого, исходя из формального характера оспариваемых нарушений и целесообразности предотвращения нарушений требований пожарной безопасности, суд заявленные требования удовлетворил частично, признав пункты 16-20 Предписании N 80/1/28 недействительными, в остальных требованиях отказал.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Коми в силу следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Заявителем обжалованы действия ответчика по проведению плановой выездной проверки, Распоряжение N 80, Предписание N 80/1/28 в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается на орган, его принявший.

На основании части 1 статьи 65 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов.

Заявитель, обосновывая заявленные требования, указывал на нарушение при ее проведении требований Закона N 294-ФЗ и прав Следственного комитета в сфере экономической деятельности.

Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) определены основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации как одной из важнейших функций государства и урегулированы отношения в указанной сфере.

Статьей 1 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, а ее требованиями являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. К нормативным документам относятся, в частности, правила пожарной безопасности. Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Государственный пожарный надзор представляет собой осуществляемую должностными лицами органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки. В частности, органы государственного пожарного надзора вправе давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности (статьи 1, 6 Закона N 69-ФЗ, пункт 1 Положения о госпожнадзоре).

Применяемые органами государственного пожарного надзора при осуществлении государственной функции по государственному пожарному надзору административные процедуры определены Регламентом, которым указано, как следует из пункта 2, на необходимость исполнения указанной функции в соответствии с иными нормативными правовыми актами.

Законом N 294-ФЗ урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, из сферы действия которого государственный контроль и надзор в области пожарной безопасности не исключен (статья 1).

Данный закон, исходя из части 2 статьи 1 и с учетом статей 19, 20, 25, устанавливает основания возникновения и прекращения правоотношений по проведению проверок между уполномоченными органами и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), взаимные права, обязанности и ответственность участников таких правоотношений, а также меры по защите прав и законных интересов проверяемых.

Таким образом, органы государственного пожарного надзора, реализуя одну из важнейших функций государства, посредством проведения проверок должны принимать действенные и обоснованные меры по пресечению нарушений требований пожарной безопасности в целях поддержания надлежащего состояния защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, соблюдая при этом установленные законом требования к проведению таких проверок.

Оспариваемые в данном деле действия и акты ответчика совершены в пределах установленных законом полномочий.

Из статьи 20 Закона N 294-ФЗ следует, что грубое нарушение требований названного закона к организации и проведению проверок влечет недействительность ее результатов. Результаты проверки, проведенной с грубыми нарушениями закона, не могут являться доказательствами нарушения проверяемым обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления проверяемого.

Перечень грубых нарушений закона приведен в части 2 названной статьи и является исчерпывающим.

Судом первой инстанции установлено отсутствие грубых нарушений со стороны Управления при проведении в отношении Следственного комитета оспариваемой плановой выездной проверки.

Апелляционная инстанция находит данный вывод соответствующим материалам дела и не противоречащим нормам права, исходя из следующего.

По смыслу статьи 9, 14 Закона N 294-ФЗ организация плановой проверки осуществляется контролирующими (надзорными) органами посредством включения такой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок, составляемый, утверждаемый и доводимый до сведения заинтересованных лиц в установленном порядке, и издания распоряжения о проведении плановой проверки по утвержденной уполномоченным органом типовой форме с направлением его копии проверяемому субъекту не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

Результатами плановой проверки в силу положений статей 16, 17 Закона N 294-ФЗ является акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений. Акт проверки также составляется по установленной уполномоченным органом форме, вручается с копиями приложений к нему руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Факт включения Следственного комитета в Сводный план подтвержден документально.

Распоряжение N 80 и акт проверки не противоречат требованиям соответственно статей 14 и 16 Закона N 294-ФЗ, утвержденным Приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 типовым формам, предоставлены Следственному комитету с соблюдением вышеуказанных требований о вручении.

Довод жалобы о том, что основания для проведения оспариваемой проверки в отношении Следственного комитета отсутствовали, поскольку она проведена до истечения трех лет с момента его государственной регистрации (01.01.2008), апелляционная инстанция не может принять во внимание.

Пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубому нарушению в части отсутствия оснований проведения плановой проверки отнесено несоблюдение положений части 2, 3 статьи 9 названного закона. Данными нормами установлено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года и на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствии с их полномочиями планов.

Следовательно, исходя из буквального толкования пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, недействительной следует считать плановую проверку, проведенную с нарушением трехгодичной периодичности ее проведения и при отсутствии ее в плане проверки.

Представляется, что императивный характер пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ не допускает иного толкования при ее применении, поэтому ссылка в жалобе на необходимость применения вышеназванных частей статьи 9 с учетом части 8 этой же статьи представляется несостоятельной.

Кроме того, содержание норм статьи 9 Закона N 294-ФЗ также не указывает на возможность другого вывода, поскольку часть 1 данной статьи определяет предмет плановой проверки, части 2-3 - ее основания, а части 6-8 - требования к планированию таких проверок, в том числе участвующих в таком планировании субъектов и основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок.

Соответственно, требование о включении субъекта проверки в план проверки по истечении трех лет с момента его государственной регистрации распространяется на процедуру планирования.

Сводный план, на основании которого проведена оспариваемая проверка, подготовлен, согласован и размещен для сведения на официальном сайте Главного управления МЧС России по Республике Коми в сети Интернет, поэтому обязателен для всех заинтересованных лиц.

Как верно указано в жалобе, на момент планирования оспариваемой проверки ее включение в Сводный план не противоречило требованиям Закона N 294-ФЗ, регулировавшего проведение проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности, но его действие с вступлением в силу Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ распространено на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

К началу проведения оспариваемой проверки законность Сводного плана никем не оспорена. Наличие у Управления обязанности по внесению изменений в данный план либо по его неисполнению в связи с вступлением в силу Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ апелляционным судом не установлено.

С учетом указанного, нельзя признать, что в рассматриваемой ситуации Управление не имело оснований для совершения действий по проведению в отношении Следственного комитета плановой выездной проверки, издания Распоряжения N 80, допустило грубые нарушения требований Закона N 294-ФЗ при проведении данной проверки.

Выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности подтверждены документально, по существу участвующими в деле лицами в апелляционной инстанции не оспариваются.

Апелляционный суд находит вывод суда первой инстанции о недействительности пунктов 16-20 Предписания N 80/1/28, вынесенного по результатам оспариваемой проверки, обоснованным, необходимости в его переоценке не усматривает.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемая проверка проведена Управлением в пределах его полномочий, наличие грубых нарушений при проведении данной проверки из материалов дела не усматривается, выявленные в ходе проверки нарушения подтверждены документально и заявителем в полном объеме не опровергнуты, оснований для признания указанной проверки незаконной и отмены ее результатов не имеется.

Таким образом, судебный акт принят при правильном применении норм материального и процессуального права, с учетом установленных по делу фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, по приведенным в жалобе доводам отмене или изменению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.10.2010 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, оснований для распределения судебных расходов в этой части по правилам статьи 110 АПК РФ у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.10.2010 по делу N А29-6874/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Заместителя Прокурора Республики Коми в интересах Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Перминова