Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2011 г. N 19АП-8734/2010.

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2011 г. N 19АП-8734/2010

10 февраля 2011 г.

Дело N А14-8337/2010/245/26

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 февраля 2011 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей: Семенюта Е.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от прокуратуры Воронежской области: Кривцов В.А., прокурор отдела;

от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области: Уразова Н.В., главный специалист-эксперт, доверенность N 38/01/1-28/04 от 17.01.2011; Ярцева О.А., начальник отдела, доверенность N 38/01-28/05 от 17.01.2011; Попова И.Н., заместитель начальника, доверенность N 38/01/1-28/06 от 18.01.2011;

от Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ: Калабухов В.С., директор, выписка из протокола от 29.05.2010; Девлетукаев Н.А., представитель по доверенности б/н от 05.08.2010; Мирончук В.А., представитель по доверенности б/н от 05.08.2010,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Швейцарского фонда поддержки экономических реформ и прокуратуры Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.10.2010 по делу N А14-8337/2010/245/26 (судья Федосеева И.В.) по заявлению прокурора Воронежской области в защиту интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского фонда поддержки экономических реформ к Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области о признании недействительными приказов N 172 и 173 от 28.04.2010, третье лицо: Швейцарский фонд поддержки экономических реформ,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Воронежской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Воронежской области в защиту интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского фонда поддержки экономических реформ (далее также - Фонд) с заявлением о признании недействительными приказов Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области (далее также - Управление).

Решением суда от 18.10.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано. Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые приказы Управления N 172 и N 173 от 28.04.2010 соответствовали действующему на момент их издания законодательству и не нарушали прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского фонда поддержки экономических реформ.

Не согласившись с указанным решением, Прокуратура Воронежской области (далее - Прокуратура) и Фонд обратились в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.10.2010 по делу N А14-8337/2010/245/26 отменить, считая его незаконным и необоснованным в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

При этом Фонд считает, что судом при вынесении решения по настоящему делу неправильно истолкованы нормы действующей на момент проверки редакции (от 28.04.2009) Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Заявитель указывает на то, что закон не предусматривал возможности в течение года дополнительного включения в утвержденный план проверки нового юридического лица, следовательно, по мнению заявителя, несостоятельна ссылка в решении в обоснование такой возможности.

Кроме того, как считает Фонд, судом при вынесении решения не применено действующее на момент издания оспариваемых приказов постановление Правительства Российской Федерации N 847 от 28.10.2009 "Об утверждении положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которому, проверяющий орган государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, по мнению заявителя, обязан был предоставить в органы прокуратуры проект ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Прокуратура в апелляционной жалобе указывает на то, что ни Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", ни Административный регламент, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 N 90, не содержат положений, предусматривающих возможность внесения изменений или дополнений в утвержденный план проверок на текущий год, что, по мнению заявителя апелляционной жалобы, влечет недействительность оспариваемых приказов и свидетельствует о необоснованности выводов суда, изложенных в оспариваемом решении. Также Прокуратура, ссылаясь на пункт 7 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", указывает на то, что внесение изменений в ежегодный план допускается только в случае невозможности проведения плановой проверки деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя в связи с ликвидацией или реорганизацией, прекращением деятельности, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы.

В суде апелляционной инстанции представитель Прокуратуры доводы апелляционной жалобы поддержал, считает решение незаконным и необоснованным, просит суд его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представители Швейцарского фонда поддержки экономических реформ поддержали доводы своей апелляционной жалобы, а также поддерживают позицию Прокуратуры, просят суд оспариваемое решение отменить, как принятое с нарушением норм материального права.

Представители Управления Министерства юстиции по Воронежской области доводы апелляционных жалоб отклонили, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просят оставить решение без изменения, а жалобы - без удовлетворения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Приказом Управления N 172 от 28.04.2010 дополнен План проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год, утвержденный приказом Управления N 818 от 24.12.2009, а именно: в ежегодный план проверок была включена проверка Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ.

В соответствии с приказом Управления N 173 от 28.04.2010 документальная проверка соответствия деятельности Фонда, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным учредительными документами, и законодательству Российской Федерации сотрудниками Управления была проведена в период с 24.05.2010 по 21.06.2010.

Прокурор, полагая, что приказы N 172 и N 173 от 28.04.2010 изданы с нарушением норм действующего законодательства, нарушают права и законные интересы не только Фонда, но и, учитывая цели Фонда, также права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в суд с рассмотренными требованиями.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционных жалоб и отзывов, заслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, апелляционная инстанция приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации N 147 от 21.05.2009, установлено, что Управление осуществляет контроль за соблюдением региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства Российской Федерации и соответствием их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий; за соответствием деятельности общественных объединений и их структурных подразделений, осуществляющих деятельность на территории одного субъекта Российской Федерации, их уставным целям; за соответствием деятельности иных некоммерческих организаций (за исключением отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций) целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации (пункт 39 Положения).

При осуществлении Управлением государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, Управление руководствуется Административным регламентом, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 N 90 в части, не противоречащей Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Кроме того, планирование деятельности в территориальном Управлении Министерства юстиции Российской Федерации осуществляется на основании приказа Министерства юстиции Российской Федерации N 148 от 21.05.2009 "Об утверждении инструкции по организации планирования деятельности Министерства юстиции Российской Федерации" (далее - Инструкция по организации планирования).

Согласно пункту 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Указанная Инструкция устанавливает виды планов, порядок подготовки планов и контроля за их выполнением в центральном аппарате Министерства юстиции Российской Федерации.

Одним из видов планов является план проверки общественных объединений, религиозных организаций и иных некоммерческих организаций, как в центральном аппарате, так и в территориальном органе.

Из материалов дела усматривается, что план проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год был утвержден 24.12.2009 приказом Управления N 818 и доведен до сведения заинтересованных лиц.

Пункт 9 Инструкции по организации планирования предусматривает возможность внесения дополнений в планы работы на основании приказа (распоряжения) Минюста России или территориального органа.

Приказом Управления N 172 от 28.04.2010 был дополнен План проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год, утвержденный приказом Управления N 818 от 24.12.2009, который является неотъемлемой частью Плана основных организационных мероприятий Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области на 1 полугодие 2010 года, утвержденный приказом Управления N 839 от 28.12.2009, а именно в него была включена проверка Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ.

В силу Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.10.2000 N 309, начальник Управления издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения, контролирует их исполнение.

Детальную регламентацию внесения изменений в приказы либо запретов действовавшее на момент их издания законодательство не содержало.

В силу статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" приказы руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) являются основанием для проведения проверки. Проверка может проводиться только должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе.

Законность оспариваемых приказов, по мнению суда, законодателем не связана с длительностью периода между согласованием плана, его размещением на официальном сайте в сети Интернет или в средствах массовой информации и датой проверки.

Довод Прокурора о недействительности оспариваемых приказов в соответствии с положениями статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" также не состоятелен ввиду следующего.

Статья 20 указанного Закона в редакции, действующей на момент издания оспариваемых приказов, не содержала положений об отнесении к грубым нарушениям требований закона, влекущих за собой отмену результатов проверки, проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, стало относиться к грубым нарушениям требований, предусмотренных частью 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ только с 1 января 2011 года (Федеральный закон от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления").

Довод заявителя о том, что несоответствие приказов Управления требованиям законодательства подтверждается пунктом 7 постановления Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" также не может быть принят судом, поскольку вышеназванное постановление вступило в законную силу только 20.07.2010, тогда как плановая проверка Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ была завершена еще 18.06.2010.

Довод Прокурора о том, что плановая проверка Управления совпала по времени с аудиторской проверкой Швейцарского фонда поддержки экономических реформ, также не может служить основанием для признания оспариваемых приказов Управления недействительными.

Пунктом 5 статьи 3 Закона N 294-ФЗ предусмотрена недопустимость проведения проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного или муниципального контроля (надзора), тогда как аудиторская проверка Фонда осуществлялась ООО "Светла-Аудит", которое не является органом государственного или муниципального контроля (надзора).

В связи с чем, суд не может прийти к выводу о том, что оспариваемые приказы изданы с нарушением норм права.

Оспариваемые приказы являются основанием для проведения проверки, вместе с тем, они не содержат каких-либо обязательных распоряжений и предписаний, препятствующих Обществу в осуществлении деятельности.

Дополнение плана проверок и поручение ее проведения конкретным должностным лицам, что повлекло проведение проверки, суд не может расценить в качестве негативного мероприятия (как указывает Фонд), исходя из того, что государственный контроль является деятельностью уполномоченных органов государственной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями, иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных нормативно-правовыми актами, посредством организации и проведения проверок. Проверка -совокупность проводимых органом государственного контроля мероприятий по оценке соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия) производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. Изложенное закреплено в статье 2 Закона N 294-ФЗ.

Довод заявителя о нарушении прав Фонда несвоевременным извещением о проведении проверки: не в декабре 2009 г., когда был утвержден План проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, общественных и религиозных объединений целям, предусмотренным учредительными документами, на 2010 год, а только в мае 2010 г., обоснованно признан судом первой инстанции несостоятельным по следующим основаниям.

Согласно пункту 35 Административного регламента, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 N 90, приказ о проведении проверки некоммерческой организации должен быть издан не менее чем за пятнадцать рабочих дней до даты начала проверки.

Подписанное уведомление о проверке направляется некоммерческой организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении не позднее чем за десять рабочих дней до даты начала проверки.

В случае проведения документальной проверки с уведомлением также направляется копия приказа о проведении проверки (пункт 40 Административного регламента, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 N 90).

Как следует из представленных суду материалов, приказ о проведении плановой документальной проверки Швейцарского фонда поддержки экономических реформ от 28.04.2010 N 173, а также уведомление о проведении проверки от 05.05.2010 N 38/06-15/1957 подготовлены и направлены субъекту проверки в установленный Административным регламентом срок - 05.05.2010.

Указанные уведомление и приказ были уже получены Фондом (согласно почтовому уведомлению) за десять рабочих дней до даты начала проверки - 11.05.2010.

Принцип открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора) в рассматриваемом случае был соблюден.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые приказы Управления Министерства юстиции РФ по Воронежской области N 172 и N 173 от 28.04.2010 соответствовали действующему на момент их издания законодательству и не нарушали прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Швейцарского Фонда поддержки экономических реформ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина относится на заявителя.

Из имеющегося в материалах дела платежного поручения N 346 от 16.11.2010 усматривается, что за подачу апелляционной жалобы Фондом уплачена государственная пошлина в размере 2 000 рублей. Поскольку в силу подпунктов 3 и 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации размер государственной пошлины, уплачиваемой юридическими лицами при подаче апелляционной жалобы составляет 1000 руб., государственная пошлина в размере 1 000 рублей, излишне уплаченная при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 346 от 16.11.2010, подлежит возврату Фонду.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 18.10.2010 по делу N А14-8337/2010/245/26 оставить без изменения, апелляционные жалобы Швейцарского фонда поддержки экономических реформ и прокуратуры Воронежской области - без удовлетворения.

Возвратить Швейцарскому фонду поддержки экономических реформ 1 000 рублей излишне уплаченной госпошлины по платежному поручению N 346 от 16.11.2010.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

Е.А. Семенюта А.И. Протасов