История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства России (А.Н. Чашин, "Медицинское право", N 1, I квартал 2007 г.)

История, состояние и перспективы кодификации
медицинского законодательства России

Настоящая статья посвящена истории кодификации российского законодательства в области медицины, обзору ее современного состояния и перспективам создания общероссийского Медицинского кодекса.

До 1721 года медицинские правоотношения на Руси регламентировались нормами, содержащимися в различных сводных нормативно-правовых актах: Русской Правде, Церковном Уставе Владимира Святославича (конец Х в.), а Воинский (1716 г.) и Морской (1720 г.) Уставы содержали отдельные главы, посвященные медицине. 14 августа 1721 года Петром I был издан указ "Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором упомянутой Коллегии госпиталям". Названный указ фактически впервые в истории отечественного права кодифицировал значительную часть медицинского законодательства и урегулировал большой комплекс общественных отношений, среди которых общие правила организации аптек и контроль за ними, функционирование госпиталей, регламентация права на занятие медицинской деятельностью*(1).

1857 год ознаменовался принятием Врачебного Устава, состоящего из трех книг: I. Учреждения врачебные, II. Устав Медицинской полиции, III. Устав Судебной медицины. Названный нормативно-правовой акт охватывал практически все общественные отношения в области медицины, его нормы способствовали единому пониманию организации надзора за врачебной и аптечной деятельностью, проведения судебно-медицинских исследований, управления медицинской деятельностью. Наличие Врачебного Устава 1857 года является ярким положительным примером возможности успешной кодификации медицинского законодательства, которая в настоящее время в РФ отсутствует.

В результате революционных событий 1917 года Врачебный Устав перестал действовать и за весь период существования советского государства на территории нашей страны кодификационный нормативно-правовой акт подобного уровня в области медицины принят не был.

В 1924 году появился Декрет (Положение) ВЦИК и СНК РСФСР "О профессиональной работе и правах медицинских работников", который вплоть до 1970 года был в нашей стране "основным законодательным актом, определяющим, кто имеет право на получение звания врача, какие права и обязанности имеют советские врачи и как они отвечают за допущенные ими профессиональные упущения"*(2).

19 декабря 1969 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, которые стали обобщающим нормативно-правовым актом, содержащим переработанные, дополненные и систематизированные основные правовые документы, действовавшие ранее в области здравоохранения. На уровне России единственным кодификационным нормативно-правовым актом в области медицины вплоть до распада советского государства стал Закон РСФСР от 29 июля 1971 года "О здравоохранении".

В 1993 году Основы законодательства СССР о здравоохранении были заменены на Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I*(3).

О необходимости дальнейшей кодификации медицинского законодательства настойчиво заявляют специалисты в этой области*(4). Продолжение работы по кодификации медицинского законодательства обусловлено наличием противоречий и повторений нормативного материала, содержащегося в различных действующих правовых актах.

Так, например ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"*(5) почти дословно воспроизведена в тексте ст. 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"*(6) и ст. 22 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"*(7). Названные статьи устанавливают перечень мер социальной поддержки для медицинских работников, привлеченных к борьбе с ВИЧ-инфекцией и туберкулезом. Среди таких гарантий названы: право на сокращенную продолжительность рабочего времени, дополнительный отпуск за работу в опасных для здоровья и тяжелых условиях труда, обязательное страхование на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей, а так же от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Принятие Медицинского кодекса РФ позволило бы устранить подобное дублирование нормативного материала путем регламентации системы социальной поддержки медицинских работников в специальной главе с указанием на особенности труда отдельных категорий профессиональной деятельности.

Большой блок единообразного дублируемого материала содержится в нормах об ответственности за нарушение требований медицинского законодательства. Положения об ответственности предусмотрены ст. 24 ФЗ N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", ст. 16 ФЗ N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в РФ", ст. 16 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов"*(8), ст. 50 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", гл. VII Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(9), ст. 27 Закона РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в РСФСР"*(10), разд. IV Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-I "О трансплантации органов и (или) тканей человека"*(11), ст. 59 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"*(12). При этом конкретные виды и размеры ответственности закреплены далеко не в каждой из названных выше норм, многие из них содержат оговорку о том, что нарушение закрепленных в законе предписаний влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ (См.: ч. 1 ст. 59 ФЗ N 3, ст. 16 Закона N 4180-1, ст. ст. 55, 57 ФЗ N 52-ФЗ, ст. 50 Закона N 3185-1, ст. 16 Закона N 5142-1, ст. 16 ФЗ N 77-ФЗ, ст. 24 ФЗ N 38-ФЗ). Таким образом, сегодня имеется не менее восьми параллельно действующих норм медицинского права идентичного содержания.

Множество дублирующих друг друга положений содержится в разделах медицинского законодательства, посвященных регламентации прав пациентов. Так, например, ст. 12 ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в РФ" и ст. 37 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" закрепляют одинаковые права пациентов, на свидание с адвокатами и священнослужителями наедине, исполнение религиозных обрядов, на образование и проч.

Кодификация законодательства путем принятия Медицинского кодекса РФ позволит свести в отдельные разделы положения об ответственности субъектов медицинских правоотношений, о правах пациентов, устранить дублирование, убрать излишний нормативный материал.

Однако не только уменьшение объема нормативного материала и повышение удобства его использования являются целью кодификации медицинского законодательства, но и наличие в действующих нормативно-правовых актах существенных противоречий. Приведем пример коллизионности современного медицинского законодательства. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан в ст. 31 закрепляют право граждан на информацию о состоянии здоровья. Однако граждане РФ не всегда могут воспользоваться закрепленным правом, так как согласно п. 2 ч. 2 ст. 5 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" имеют право на получение такой информации "с учетом их психического состояния". Данная коллизия норм медицинского законодательства позволяет врачам-психиатрам отказывать части своих пациентов в предоставлении информации об их здоровье по причине отклонений их психического состояния, а пациентам дает право обжаловать данный отказ в соответствии со ст. 31 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. В процессе дальнейшей кодификационной работы подобные противоречия подлежат устранению.

* * *

В целом процесс кодификации законодательства в области медицины имеет солидную историю и знает примеры полных и эффективных нормативно-правовых актов. В настоящее время в этой области положено лишь начало кодификационной работы, которая должна быть продолжена с перспективой на принятие общероссийского Медицинского кодекса.

Медицинский кодекс РФ должен стать общемедицинским законом, устранить наличные правовые коллизии, вобрать в себя прогрессивные положения медико-отраслевого законодательства, уменьшив тем самым излишний объем необоснованно дублированного нормативного материала.

А.Н. Чашин,

заместитель председателя президиума

Первой Магаданской областной коллегии адвокатов

"Медицинское право", N 1, I квартал 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сальников В.П., Стеценко С.Г. Законодательная регламентация медицинской деятельности в России во время правления Петра I // Правоведение. 2001. N 4. с. 219-230

*(2) Громов А.П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. - М., 1976. с. 15

*(3) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 19 августа 1993 г., N 33 ст. 1318

*(4) Шишков С. Будет ли в России Медицинский кодекс? // Российская юстиция. 1997. N 1. с. 37-39; Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Советская юстиция. 1997. N 9. с. 20-22; Стеценко С.Г. Медицинское право. - СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2004. - с. 115; Чичикалов А.В., Тихомиров А.В. Здоровье как защищаемое законом благо // Медицина и право. М., 1999. с. 55; Квернадзе Р.А. Некоторые аспекты становления и развития законодательства в области здравоохранения // Государство и право. 2001. N 8. с. 104

*(5) Собрание законодательства Российской Федерации от 3 апреля 1995 г., N 14, ст. 1212

*(6) Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 26 ст. 2581

*(7) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1913

*(8) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1993 г., N 28, ст. 1064

*(9) Собрание законодательства Российской Федерации от 5 апреля 1999 г., N 14, ст. 1650

*(10) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г., N 27, ст. 920

*(11) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 14 января 1993 г., N 2, ст. 62

*(12) Собрание законодательства Российской Федерации от 12 января 1998 г., N 2, ст. 219